Hvers vegna skiptir bókun 35 máli?

Mikilvægt er að Íslendingar geri sér grein fyrir þeim miklu og víðtæku réttaráhrifum sem felast í því að samþykkja frumvarp utanríkisráðherra um bókun 35. Með samþykkt frumvarpsins yrði sett í íslensk lög almenn forgangsregla sem mælir svo fyrir að EES-reglur sem leiddar hafa verið réttilega í landsrétt njóta forgangs fram yfir íslensk lög ef þeim lýstur saman.

Þegar EES-samningurinn tók gildi hér á landi þann 1. janúar 1994 fylgdu samningnum rúmlega 1.850 gerðir. Á þeim tæpu 33 árum sem liðin eru síðan hefur umfang samningsins meira en fimmfaldast en hann telur nú yfir 9.200 gildandi gerðir. Bæði inntak og eðli samningsins hefur því sannarlega breyst á síðustu áratugum. Af sögu EES-samningsins er óhætt að fullyrða að samningurinn mun þróast enn frekar og umfang hans bæði aukast og breytast í framtíðinni.

Við lögfestingu EES-samningsins árið 1993 innleiddi Ísland bókun 35. Ísland gerði það hins vegar í formi túlkunarreglu/lögskýringarreglu en ekki sem forgangsreglu. Ástæðan var einfaldlega sú að hefði bókunin verið innleidd sem forgangsregla í þágu erlends regluverks hefði verið farið yfir hina rauðu línu stjórnarskrár Íslands, sem hvorki þá né nú, geymir neinar heimildir til að framselja löggjafarvald til alþjóðlegra stofnana.

Þessi aðstaða okkar er önnur en t.d. Noregs þar sem norska stjórnarskráin geymir heimild til framsals á löggjafarvaldi að uppfylltum þröngum skilyrðum. Við lögfestingu EES-samningsins á Íslandi vildu stjórnvöld gæta þess að virða stjórnarskrána og tryggja að samningurinn rúmaðist innan hennar. Í 25 ár var þessi innleiðing bókunar 35 formlega athugasemdalaus af hálfu Eftirlitsstofnunar EFTA (ESA). En núna vilja stjórnvöld breyta bókun 35 í forgangsreglu að kröfu ESA og það án þess að byrja þá á rétta endanum, stjórnarskrá landsins.

Sú forgangsregla sem ætlunin er að setja verður tímalaus. Hún mun þannig ekki aðeins virka afturvirkt um allar gildandi EES reglur sem teknar hafa verið upp í EES samninginn síðustu 33 ár, heldur sömuleiðis mun hún gilda fyrir allar EES-reglur framtíðarinnar sem síðar verða teknar upp í samninginn. Þær fá forgangsáhrif einungis vegna þess að þær eru EES-reglur.

Tökum eitt lítið dæmi um möguleg framtíðaráhrif. Það er alls ekki ólíkleg sviðsmynd að reglur orkulöggjafar EES-samningsins kunni að taka breytingum síðar sem koma muni illa við það skipulag sem til staðar er hér á landi sem einkennist af einangruðu raforkukerfi þar sem víðtæk samfélagsleg sátt ríkir um þjóðarfyrirtækið Landsvirkjun. Slíkar „neikvæðar“ framtíðarreglur munu þá njóta forgangsáhrifa og ráða umfram okkar reglur, verði bókun 35 innleidd sem forgangsregla. Í þessu sambandi er mikilvægt að hafa í huga að fyrirvarar hinnar fyrirhuguðu forgangsreglu eru haldslausir því þeir kalla á óraunhæfa yfirlegu allra EES-reglna hverju sinni og samrýmanleika við landslög þegar þær eru innleiddar í landsrétt. Sé litið til fjölda allra EES-gerða sem teknar hafa verið upp í EES samninginn eru þær nú þegar fleiri en dagarnir sem eru liðnir síðan EES samningurinn tók gildi hér á landi fyrir tæpum 33 árum. Slíkt er umfangið og reglufarganið sem fellur undir bókun 35.

Þess vegna er mál bókunar 35 fjarri því að vera einungis lagatæknilegt mál heldur varðar málið mikilvæga þætti í stjórnskipun lýðveldisins og um leið skyldu alþingismanna gagnvart þeirri stjórnskipun.

Höfundur er hæstaréttarlögmaður.