Bókun 35: Munurinn á stjórnar­skrá Noregs og Ís­lands

Norska stjórnarskráin heimilar framsal ríkisvalds á afmörkuðu sviði, en reisir því háan þröskuld. Íslenska stjórnarskráin hefur enga sambærilega heimild. Samt hefur Alþingi ítrekað samþykkt valdframsal með einföldum meirihluta og stuðst við lögfræðiálit frá 1992. Munurinn birtist skýrt í meðferð ríkjanna á þriðja orkupakkanum, fjármálaeftirliti ESB og nú Bókun 35.

Norðmenn eru varkárir menn. Árið 1962 settu þeir sérstakt ákvæði í stjórnarskrá sína um framsal ríkisvalds til alþjóðlegra stofnana. Ákvæðið hét áður 93. gr. en er nú 115. gr. Samkvæmt því getur Stórþingið framselt vald á afmörkuðu sviði ef þrír fjórðu hlutar þingmanna samþykkja það og að minnsta kosti tveir þriðju þeirra eru viðstaddir.

Stjórnarskrá Íslands

Í 2. gr. íslensku stjórnarskrárinnar segir að Alþingi og forseti fari saman með löggjafarvaldið, forseti og önnur stjórnvöld með framkvæmdarvaldið og dómendur með dómsvaldið. Þar er engin heimild þar til að fela erlendum eða yfirþjóðlegum stofnunum ríkisvald. Þögn stjórnarskrárinnar hefur þó reynst stjórnvöldum afar þægileg.

Í stað stjórnarskrárákvæðis hefur álitsgerð fjögurra lögfræðinga frá 6. júlí 1992 orðið helsta stoðin. Þar var talið að framsal gæti samrýmst stjórnarskránni væri það afmarkað, á takmörkuðu sviði, hóflegt og afturkræft. Matið er síðan í höndum sama þingmeirihluta og vill samþykkja framsalið. Fyrirkomulagið minnir á að ökumanni væri falið að úrskurða hvort hann hefði sjálfur ekið of hratt.

Þriðji orkupakki ESB

Munurinn kom skýrt fram við innleiðingu þriðja orkupakkans. Stórþingi Noreg samþykkti hann 22. mars 2018 eftir harðar deilur. Samtökin Nei til EU höfðaði mál gegn norska ríkinu og í október 2023 fjölluðu sautján hæstaréttardómarar um hvort málsmeðferðin hefði brotið gegn stjórnarskránni. Dómurinn taldi svo ekki vera, en framsal ríkisvalds til ACER var viðurkennt og stjórnarskrárspurningin tekin alvarlega.

Alþingi Íslendinga samþykkti pakkann árið 2019. Þar vó þungt að enginn sæstrengur tengdi Ísland við innri raforkumarkað Evrópu. Stjórnskipulegum vanda var þannig ýtt til hliðar þar til strengur kynni að verða lagður. Íslenska niðurstaðan varð í reynd sú að valdframsalið gæti beðið eftir sæstrengnum.

Bókun 35

Bókun 35 dregur fram sama mun á Íslandi og Noregi. Norðmenn lögfestu almenna forgangsreglu EES-réttar árið 1992. Á Íslandi var valin lögskýringarregla: Skýra skyldi lög, að svo miklu leyti sem við ætti, til samræmis við EES-samninginn. Orðalagið endurspeglaði þau stjórnskipulegu mörk sem talið var að giltu við lögfestingu samningsins. Þetta fyrirkomulag hefur dugað okkur í yfir 30 ár!

Nú er lagt til að EES-reglur, sem þegar hafa verið innleiddar, gangi framar öðrum settum lögum ef árekstur verður. Þar með yrði stigið skref sem var talið stjórnskipulega ófært árið 1993 án breytingar á stjórnarskránni. Frumvarpið hefur verið endurflutt fjórum sinnum, síðast 18. september 2025. Meirihluti utanríkismálanefndar afgreiddi það úr nefnd í ágreiningi í desember sama ár.

Sagan endurtekur sig

Svipað gerðist þegar vald fjármálaeftirlitsstofnana ESB var innleitt árið 2016. Norðmenn beittu 115. gr. og kröfðust aukins meirihluta. Alþingi lét einfaldan meirihluta nægja með vísan til þess að framsalið væri afmarkað. Heimildir erlendra stofnana á sviði efnahagsmála, flugöryggis, fjármálaeftirlits og persónuverndar geta þó varðað íslenska borgara og fyrirtæki með beinum hætti.

Þarna skilur á milli tveggja stjórnskipulegra viðhorfa. Í Noregi ræður eðli valdframsalsins því hvaða málsmeðferð er viðhöfð, auk þess sem dómstólar geta endurskoðað niðurstöðuna. Á Íslandi ákveður þingmeirihlutinn sjálfur hvort framsalið sé nægilega lítið til að komast fyrir innan álitsgerðarinnar frá 1992.

Því duga orðin „Noregur hefur samþykkt þetta“ skammt. Þar er valdframsalið sýnilegt og bundið við stjórnarskrárákvæði sem krefst sérstakrar málsmeðferðar. Hér á landi nægir einföld handaupprétting, studd áratugagömlu lögfræðiáliti sem þjóðin hefur aldrei samþykkt.

Höfundur er læknir og sjálfskipaður fullveldissinni.