Þarf Al­þingi að vera í ó­vissu?

Geta alþingismenn ekki lengur treyst því að breytingar sem þeir gera á frumvörpum hafi lagagildi? Spurt var að þessu á netinu í gær með orðunum „Þessi dómur skapar mikla lagaóvissu fyrir Alþingi þar sem nú er ekki ljóst hversu mikið má breyta lagafrumvörpum í nefndum Alþingis og svo virðist sem það geti orðið héðan í frá matsatriði dómara hverju sinni.“ (Hallur Magnússon 19.11. 2024 kl. 15:21).

Þessu ætla ég að svara.

Dómstólar dæma um hvort stjórnvöld, félög, almenningur og aðrir aðilar hafi farið að lögum. Allir búa við það – og nú síðast Alþingi hvað varðar málsmeðferð frumvarpa (áður hafa dómstólar dæmt um stjórnarskrárfestu laga). Ekki verður þó fullyrt að meiri óvissa ríki um breytingar frumvarpa hjá Alþingi en almennt gerist um aðra gerninga í þjóðfélaginu.

Í rauninni ríkir töluvert minni óvissa um gerninga Alþingis því það hefur ákveðið frjálsræði um hvernig það vinnur þingmál. Í nefndaráliti stjórnlagaþings Rigsdagen, danska þingsins (þar sem reglan um þrjár umræður var samþykkt 1849, hún kom svo til Íslands og var samþykkt á Alþingi 1867 umræðulaust) kom fram að „þjóðþingið eigi að ákvarða nánari framkvæmd [reglunnar].“ (Haukur Arnþórsson: Mín eigin lög, bls. 38). Þetta er svo endurómað í Stjórnarskrá Íslands í 58. gr. sem hljóðar svo: „Þingsköp Alþingis skulu sett með lögum.“

Og í flestu tilliti hefur Alþingi sett sér nánari starfsreglur í þingsköpum, en ekki öllu. Formreglur, t.d. reglan um þrjár umræður, eru settar til að tryggja ákveðna efnismeðferð. Reglur um þessa efnismeðferð liggja ekki fyrir; Alþingi hefur ekki sett sér (skriflegar og opinberar) reglur um kröfu formreglunnar um þrjár umræður. Ég kalla kröfuna um efnismeðferð eigindarkröfu (d. identitetskravet). Um þetta segir í tilvitnaðri bók, bls. 14-15:

„Eigindarkrafa hefur ekki verið skilgreind fyrir Alþingi og hana er ekki að finna í þingsköpum eða í öðrum reglum þingsins, en stjórnskipunarfræðingar fyrri tíma hafa í bókum sínum sagt fyrir um að frumvarpi megi ekki gerbreyta.“ Það er nokkuð frjálslegt og „því virðist Alþingi geta samþykkt einstakar lagagreinar eða kafla án þess að tryggt sé að allar viðbætur og breytingar fái [nákvæmlega] þrjár aðskildar meðferðir“. Frumvarpinu hefur mögulega ekki verið gerbreytt. Frjálsræði í þessu efni „gæti opnað fyrir misvísandi breytingartillögur og misvísandi ákvæði.“ Og breytingartillagan í búvörulagamálinu var ekki aðeins misvísandi miðað við upphaflegan tilgang frumvarpsins – raunar var tilganginum og efni frumvarpsins gerbreytt.

En reglan um þrjár umræður og eigindarkrafa hennar eiga ekki að skapa réttaróvissu ef rétt er að málum staðið. Sjá framhald textans á bls. 15 í nefndri bók:

„Folketinget danska skerpti á efni eigindarkröfunnar í nýrri handbók um þingstörf vorið 2023. Eru reglur hennar bæði skýrari og afdráttarlausari en í síðustu handbók þingsins frá 2015, og fleiri að auki.“

Það sem Alþingi þarf að gera er að setja sér eigindarkröfur eins og danska þingið, þ.e. reglur um það hvað mikið má breyta frumvarpi í meðferð þingsins. Þannig sé það ljóst, jafnt þingmönnum sem dómstólum, hvernig stjórnarskrárákvæðið um þrjár umræður er framkvæmt. Og Alþingi hefur fullar heimildir til að ákvarða sín vinnubrögð og ekkert er að því að þau séu frjálslegri en í danska þinginu. En frjálsræðið er auðvitað ekki endalaust, að lokum verður að virða formkröfuna um að sérhvert efnisatriði í lagasetningu fái þrjár umræður.

Ítarlega er fjallað um eigindarkröfu reglunnar um þrjár umræður í áðurnefndri bók, bls. 103-109. Þar kemur m.a. fram eftirfarandi tilvitnun eftir fremsta stjórnlagafræðing Danmerkur:

„[Hið] almenna svar er … að eigi túlkun stjórnarskrárákvæða ekki að verða tilviljunarkennd – þarf að ganga út frá þeim pólitísku hugmyndum sem eru uppistaðan í stjórnskipuninni eða eiga að vera uppistaðan í henni.“ (Alf Ross: Dansk statsforfatningsret, útg.ár 1959-1960.) Þessar pólitísku hugmyndir eru raktar í bókinni.

---

Þeir sem áhuga hafa á málinu og hafa þrek til að lesa meira birti ég hér þann kafla bókar minnar sem rekur dönsku reglurnar og bætir einni við sem mér finnst að eigi að gilda um Alþingi (bls. 105-107:

„Í Handbog i Folketingsarbejdet … gerir Folketinget nánari grein fyrir viðmiðunum sínum og nefnir sjö efnisatriði, (sjá kafla 3.9.1. í handbókinni). Þessi atriði eru:

(i) „Hefur breytingartillaga sömu markmið og felast í frumvarpinu? Ef aðeins á að leysa sama viðfangsefni á annan hátt má reikna með að eigindarkröfunni sé mætt.“

(ii) „Hvenær kemur breytingartillagan efnislega fyrst fram? Kom efni hennar fram í umræðum við fyrstu meðferðeða kom það fram í nefndaráliti við aðra umræðu, eða var tillögunni formálalaust dreift daginn fyrir þriðju umræðu? Hafi breytingartillagan raunverulega komið efnislega fram við fyrstu umræðu má reikna með að hún standist eigindarkröfuna.“

(iii) „Stendur til að reglusetningin taki til annars hóps í samfélaginu en frumvarpið gerði ráð fyrir? Stefni breytingartillaga að reglusetningu fyrir nýjan hóp eru það rök fyrir því að eigindarkröfunni sé ekki mætt.

(iv) „Ber breytingartillagan með sér svipaðar fjárhagskröfur og frumvarpið? Ef hún leiðir til mikilla fjárhagslegra breytinga bendir það til þess að eigindarkröfunni sé ekki mætt.“

(v) „Er breytingartillagan í samræmi við hina heildstæðu kerfisgerð sem frumvarpið segir fyrir um eða er vikið frá henni í tillögunni? Ef vikið er frá kerfisgerðinni og stefnu hennar bendir það til þess að eigindarkröfunni sé ekki mætt.“

(vi) „Eru í breytingartillögunni lagðar til breytingar á öðrum meginlögum en þeim sem frumvarpið sagði fyrir um? Ef breyta á öðrum meginlögum mælir það gegn því að eigindarkröfunni sé mætt.“

(vii) „Varðar breytingartillagan lög á sama efnissviði og frumvarpið gerir? Ef breytingartillaga beinist efnislega að lögum óskyldum þeim sem frumvarpið gerir bendir það til þess að eigindarkröfunni sé ekki mætt.“

Tekið er fram að þessi listi sé ekki tæmandi. Síðan er rætt um að breytingar á málsheiti, sem jafnan ógnar eigindarkröfunni, geti komið til álita. Ekki er rætt um breytingar á texta frumvarpsins, þær skapa ekki erfiðleika í danska þinginu, þær eru það sjaldgæfar. Á Alþingi þyrfti að bæta við reglu um þær sem gæti verið:

(viii) Hversu mikið er texta frumvarpsins breytt í meðförum þingsins? Er texta þess til dæmis breytt meira en um fjórðung? Það er ábending um að eigindarkröfunni sé ekki mætt.

Ef breytingartillaga eða meðferð frumvarps stenst ekki eigindarkröfuna verður að hafna tillögunni eða frumvarpinu.“

Höfundur er stjórnsýslufræðingur.