Gríðarlegt ósamræmi er í forsendum skipulagsyfirvalda á höfuðborgarsvæðinu við gerð húsnæðisáætlana þegar kemur að mati á þörfinni fyrir nýjar íbúðir á svæðinu. Þær stangast á innbyrðis og við raunveruleikann. Ósamræmi og hreinar skekkjur valda ekki aðeins ruglingi og óreiðu í umræðu um húsnæðismál. Þær þrengja vaxtarmörk og skýra að stórum hluta viðvarandi lóða- og íbúðaskort og þann mikla vanda sem nú ríkir í húsnæðismálum og hefur gríðarleg áhrif á lífsgæði fólks og er að auki helsti drifkraftur verðbólgu í okkar efnahagslífi. Ábyrgð skipulagsyfirvalda er því mikil.
Húsnæðis- og þróunaráætlanir eru stjórntæki sveitarfélaga við uppbyggingu á húsnæði en samkvæmt lögum ber sveitarfélögum skylda til að mæta þörfum íbúa fyrir húsnæði. Veigamesti þátturinn í slíkum áætlunum er mat á þörfinni fyrir nýjar íbúðir. Þörfin ræðst af lýðþróun, þ.e. fólksfjölgun og breytingum á stærð fjölskyldna. Gríðarlegt ósamræmi er í forsendum þeirra áætlana sem skipulagsyfirvöld á höfuðborgarsvæðinu vinna eftir í dag og þar til viðbótar eru áætlanir á skjön við þann veruleika sem blasir við.
Helsta einkenni lýðþróunar um þessar mundir er að einstaklingum í hverri fjölskyldu fækkar hratt að meðaltali. Það þýðir að í hverju samfélagi með óbreyttum fjölda íbúa eru fjölskyldur og heimili nú fleiri en áður og þess vegna þarf fleiri íbúðir en áður til að hýsa sama fjölda fólks. Á Seltjarnarnesi, sem dæmi, hefur íbúðum fjölgað um rúmlega 200 frá aldamótum, en fólki í sveitarfélaginu hefur fækkað um 90.
Þegar við skoðum skipulags- og húsnæðisáætlanir sem í gildi eru á höfuðborgarsvæðinu sjáum við bæði mikið ósamræmi í því hvað áætlað er að margir búi í hverri íbúð og að auki eru þær forsendur nokkuð fjarri veruleika dagsins í dag.
Reiknað árið 2015, sleppt síðan
Lykilforsendan í öllum þessum áætlunum er hversu marga einstaklinga hver ný íbúð hýsir. Árið 2015 var forsendan reiknuð og gert ráð fyrir að íbúum á íbúð fækkaði, úr 2,57 árið 2012 í 2,50 árið 2022. Svæðisskipulaginu fylgir þróunaráætlun, sem sveitarfélögin vinna sameiginlega á vettvangi Samtaka sveitarfélaga á höfuðborgarsvæðinu (SSH). Hún á að fylgja skipulaginu eftir og meta hve margar íbúðir þarf og hvort nóg sé skipulagt innan vaxtarmarka sem sett voru þá. Í þróunaráætluninni árið 2015 var gert ráð fyrir að fólki á heimili fækkaði og íbúðaþörf vegna minni heimila var reiknuð sem sérstakur liður. Í svæðisskipulaginu sjálfu segir að mest fjölgun verði í elsta aldurshópnum og að aukin eftirspurn eftir minni íbúðum sé „líkleg til að verða viðvarandi“.
Í næstu þróunaráætlun, fyrir árin 2020–2024, var fækkunin horfin úr útreikningunum. Þar var miðað við fast hlutfall, 2,55 íbúa á íbúð, allt tímabilið, þótt í áætluninni sjálfri sé tekið fram að fækkun íbúa á heimili kalli á fleiri íbúðir en fólksfjöldinn einn segir til um. Í þróunaráætluninni frá 2024 er ekki horft til fækkunar íbúa í hverri íbúð. Þar er miðað við 2,46 íbúa í hverri íbúð, sem er meðalfjöldinn í núverandi íbúðum (fjölbýli, sérbýli og einbýli), og þannig verður til forsenda fyrir mati á hve mörgum nýjum íbúum skipulagsheimildir geti mætt í framtíð. Í áætluninni segir berum orðum að útreikningarnir „taka því ekki tillit til uppsafnaðrar þarfar fyrir íbúðir eða mögulegra breytinga á fjölskyldumynstri í framtíðinni“.
Vandinn var þekktur og reiknaður árið 2015, en hann hvarf úr tölunum þegar staðan var metin níu árum síðar. Svæðisskipulagið sjálft gerði ráð fyrir 32.000 nýjum íbúðum fyrir 70.000 nýja íbúa, eða um 2,2 íbúum á hverja nýja íbúð. Forsendan frá 2024, 2,46, er því hærri en í upphaflega skipulaginu, þótt þróunin hafi öll verið í hina áttina. Þetta skiptir máli, því á þessum útreikningi byggir sú niðurstaða þróunaráætlunarinnar að skipulagsheimildir innan vaxtarmarka geti rúmað allt að 142.000 nýja íbúa. Þegar bent er á lóðaskort er vísað til hennar sem raka fyrir því að nóg sé skipulagt og að ekki þurfi að endurskoða mörkin. Þróunaráætlunin, sem átti að prófa forsendur vaxtarmarkanna, er þannig notuð til að verja þau.
HMS hefur varað við því að íbúðaþörf geti verið vanmetin um allt að 40% ef ekki er tekið tillit til minni heimila. Raunþróunin bendir til að vanmatið sé enn meira.
Í húsnæðisáætlunum sveitarfélaganna á höfuðborgarsvæðinu fyrir 2026 kveður hins vegar við annan tón. Þær gera samanlagt ráð fyrir um 49.400 íbúa fjölgun á næstu tíu árum á móti um 26.000 íbúðum, eða 1,9 íbúa á hverja nýja íbúð. Þversögnin er sú að sömu sveitarfélög gera þessar áætlanir árlega, en forsendur þeirra eru ekki nýttar í þróunaráætlun höfuðborgarsvæðisins sem metur hvort nóg sé skipulagt innan vaxtarmarkanna.
Ef við skoðum síðan raunveruleika síðustu hálfrar aldar sést að langtímaþróunin er önnur, íbúum í hverri íbúð fækkar hraðar. Frá 1970 til 2025 fjölgaði landsmönnum um 167 fyrir hverjar 100 íbúðir sem bættust við. Talan lýsir fólksfjölgun á hverja viðbótaríbúð á landinu öllu, ekki meðalfjölda á heimili, en hún er langt undir forsendu þróunaráætlunar höfuðborgarsvæðisins frá 2024, 2,46 íbúum á hverja íbúð. Munurinn er verulegur. Sé íbúðaþörf reiknuð út frá langtímaþróuninni, 1,67 íbúa á hverja nýja íbúð, verður hún um 47% meiri en forsenda þróunaráætlunarinnar gefur til kynna. HMS hefur varað við því að íbúðaþörf geti verið vanmetin um allt að 40% ef ekki er tekið tillit til minni heimila. Raunþróunin bendir til að vanmatið sé enn meira.
Forsendan verður enn ótrúverðugri þegar horft er á íbúðarhúsnæði sem nú er í byggingu. Samkvæmt septembertalningu HMS 2026 eru 92,5% íbúða í byggingu á höfuðborgarsvæðinu í fjölbýli, og í Reykjavík 98,8%. Í fjölbýli á höfuðborgarsvæðinu búa nú að meðaltali 2,09 manns í hverri íbúð og 2,03 í Reykjavík, og samkvæmt spá Aflvaka verður meðalfjöldinn í fjölbýli í Reykjavík nálægt 1,7 árið 2040 (HMS; spá Aflvaka). Í því ljósi vekur það furðu að þörf fyrir byggingarhæfar lóðir innan vaxtarmarka sé enn metin út frá 2,46 nýjum íbúum á hverja nýja íbúð.
Skekkjurnar leggjast hver ofan á aðra
Eins og fyrr segir gerði svæðisskipulagið ráð fyrir 32.000 nýjum íbúðum fyrir 70.000 nýja íbúa, en miðað við raunþróun þarf um 42.000. Þá er ótalið að íbúum hefur fjölgað mun hraðar en spáð var. Í stað 70.000 gerir framreikningur nú ráð fyrir um 110.000 fjölgun frá 2012 til 2040. Saman kalla þessar tvær skekkjur, þ.e. fjöldi væntanlegra íbúa í hverri íbúð og vanmat á fólksfjölgun, á um 66.000 fullbúnar íbúðir, ríflega tvöfalt fleiri en þær 32.000 sem vaxtarmörkin voru dregin utan um.
Hvorug skekkjan er umdeild. Sú fyrri kemur fram í húsnæðisáætlunum sveitarfélaganna sjálfra. Sú síðari sést í rauntölum Hagstofunnar um mannfjölda og uppfærðri mannfjöldaspá hennar. Talan 66.000 er því hvorki ýkt né valin til að hámarka þörfina. Með 1,9 íbúa á hverja nýja íbúð, eins og sveitarfélögin nota samanlagt, þyrfti um 58.000 íbúðir, og með forsendu Reykjavíkur, um 1,5 íbúa á nýja íbúð, um 73.000. Jafnvel lægsta talan er nær tvöföld sú sem skipulagið gerði ráð fyrir. Samt hefur hvorki verið brugðist við í svæðisskipulaginu né í þróunaráætluninni, sem enn miðar við 2,46 íbúa á hverja nýja íbúð. Og vaxtarmörkin standa óbreytt.
Og þá er ótalinn þriðji forsendubresturinn. Mat á því hve margar íbúðir rúmist innan vaxtarmarkanna byggir á þéttri byggð. Um 84% fjölbýlisíbúða í byggingu á höfuðborgarsvæðinu eru í stórum fjölbýlishúsum, en í búsetukönnun HMS sjá aðeins 8% svarenda fyrir sér að búa í slíku húsi. Hóparnir eru ekki þeir sömu, en bilið er sláandi. Ef byggja á í takt við óskir fólks rúmast færri íbúðir á þeim lóðum sem í boði eru. Fyrstu tvær skekkjurnar vanmeta því hve margar íbúðir þarf, en sú þriðja ofmetur hve margar komast fyrir.
Fleiri heimili, minni fjölskyldur
Aldurssamsetning íslensku þjóðarinnar hefur breyst hratt. Árið 1970 voru börn og ungmenni undir 18 ára um 39% landsmanna og fólk 65 ára og eldra um 9%. Nú eru hlutföllin um 22% og 16%. Um 2045 verða hóparnir jafn stórir.
Þessi breyting hefur bein áhrif á húsnæðismarkaðinn. Um 60% heimila fólks 65 ára og eldra eru einmenningsheimili. Hundrað íbúðir fyrir þennan aldurshóp hýsa því aðeins um 140 manns. Fólki 75 ára og eldra fjölgar úr um 26 þúsund í um 45 þúsund til ársins 2040. Í þeim hópi er hlutfall einmenningsheimila enn hærra, því með hækkandi aldri missa fleiri maka sinn og búa áfram einir. Sá aldurshópur sem fjölgar hraðast er því einmitt sá sem þarf flestar íbúðir á hvern íbúa.
Árið 2015 var fækkun á heimili sjálfstæður liður í þróunaráætlun höfuðborgarsvæðisins. Í dag er hún hvorki í húsnæðisáætlunum sveitarfélaganna né í þróunaráætluninni frá 2024.
Afleiðingin er sú að meðalfjöldi íbúa á heimili lækkar, eins og hann hefur gert á öllum Norðurlöndunum. HMS gerir ráð fyrir að hann fari úr um 2,4 í um 2,0 til ársins 2050, nær því sem nú er á hinum Norðurlöndunum. Þess vegna metur stofnunin þörfina á um 4.000 nýjum íbúðum á ári til 2050 og varar við því að þörfin geti verið vanmetin um allt að 40% ef ekki er tekið tillit til minni heimila.
Þetta er fyrirsjáanlegt. Fólkið sem verður 75 ára árið 2040 er í dag þegar fætt. Árið 2015 var fækkun á heimili sjálfstæður liður í þróunaráætlun höfuðborgarsvæðisins. Í dag er hún hvorki í húsnæðisáætlunum sveitarfélaganna né í þróunaráætluninni frá 2024. Þar er íbúðaþörf reiknuð út frá fjölda íbúa, ekki fjölda heimila.
Í áætlunum sveitarfélaganna eldist enginn
Skipulagsmál eru samfélagsmál. Skipulag vinnur ár og áratugi fram í tímann. Núverandi svæðisskipulag sveitarfélaganna þar sem vaxtarmörkin voru dregin var unnið árið 2015 og gildir til ársins 2040. Á þeim tíma mun aldurssamsetning þjóðarinnar breytast meira en nokkru sinni fyrr. Börnum hefur lítið fjölgað frá 1968, en fólki 65 ára og eldra hefur fjölgað úr 17.000 í yfir 60.000. Samkvæmt spá Hagstofunnar verður fólk eldra en 65 ára um 170.000 árið 2070, og árið 2045 verða í fyrsta sinn fleiri 65 ára og eldri en börn á Íslandi.
Skipulagsáætlanir sem gera ekki ráð fyrir öldrun þjóðarinnar og breyttri samsetningu fjölskyldna bregðast hlutverki sínu. Á skipulagið treysta allir, sveitarfélögin, byggingaraðilar og heimilin sjálf. Gögnin sýna hins vegar því miður að framhjá þessum mikilvægu lýðfræðilegu þáttum horfa skipulagsyfirvöld.
Húsnæðisáætlanir sveitarfélaganna á höfuðborgarsvæðinu innihalda töflu um áætlaða aldursskiptingu íbúa næstu tíu árin. Í sex af sjö áætlunum frá 2025 er hlutfall hvers aldurshóps nákvæmlega það sama árið 2034 og árið 2025. Á Seltjarnarnesi eru 67 ára og eldri 17,2% íbúa öll tíu árin, í Garðabæ 13,5%, í Hafnarfirði 12,0% og í Mosfellsbæ 11,4%. Samkvæmt áætlunum sveitarfélaganna eldist enginn. Spá Hagstofunnar segir annað: fólki 67 ára og eldra á landinu fjölgar um nær 30% til 2034, úr um 53.600 í um 69.400, á meðan landsmönnum fjölgar um 17%. Hlutfall þeirra af landsmönnum hækkar þannig úr 13,8% í 15,2%. Eina undantekningin er Kópavogur, sem spáir því að hlutfall 67 ára og eldri hækki úr 14% í 16%. Í áætlun Mosfellsbæjar segir jafnvel berum orðum að mannfjöldaspá geti aldrei talist mælikvarði á íbúðaþörf. Samt er íbúðaþörfin reiknuð beint út frá henni.
Áætlanirnar spá hvorki fyrir um fjölda heimila eftir aldri íbúa né eftir heimilisgerð. Það skiptir máli, því breytingin er þegar hafin hér á landi. Á árunum 2013–2022 fjölgaði einmenningsheimilum um 45% og barnlausum heimilum um 61%, en heimilum með börnum fækkaði um 11%. Samkvæmt spá Aflvaka verða níu af hverjum tíu viðbótarheimilum næstu 15 ár án barna.
Nágrannalöndin reikna með breyttum fjölskyldum
Í nágrannalöndunum er lýðþróun sjálfsagður hluti af mati á íbúðaþörf. Samkvæmt heimilisspá bresku hagstofunnar, ONS, fjölgar heimilum í Englandi um 2,4 milljónir á árunum 2022–2032. Nær tveir þriðju fjölgunarinnar, um 1,5 milljónir, eru heimili þar sem viðmiðunaraðilinn er 65 ára eða eldri (ONS).
Þetta þýðir ekki að tveir þriðju nýbygginga þurfi að vera sérstakar íbúðir fyrir eldra fólk. Heimili færast milli aldurshópa þegar fólk eldist, án þess að flytja, og ONS tekur fram að spáin sé ekki mat á því hve margar íbúðir þurfi að byggja. Hún sýnir hins vegar hvaðan fjölgun heimilanna kemur.
Á Norðurlöndunum er vinnulagið það sama. Sænska húsnæðisstofnunin Boverket og sænsk sveitarfélög meta íbúðaþörf út frá því hve mörg heimili myndast í hverjum aldurshópi. Í Linköping, sem er álíka fjölmenn og Reykjavík, hefur íbúum á heimili fækkað úr 2,57 árið 1970 í 2,04 árið 2024, og samkvæmt heimilaspá sveitarfélagsins standa heimili fólks sjötugs og eldra á bak við um 43% af fjölgun heimila til 2044. Í Kaupmannahöfn áætla samtök fasteignaeigenda, EjendomDanmark, að um 80% af þeim 75.000 íbúðum sem borgin þarf til 2060 séu fyrir eins og tveggja manna heimili, og leggja til að reglur sem knýja fram stórar íbúðir verði rýmkaðar.
Ísland sker sig úr. Samkvæmt greiningu svissneska bankans UBS frá september 2025, sem byggir á mannfjöldaspá Sameinuðu þjóðanna, fjölgar fólki 65 ára og eldra hér um 28% til 2035, meira en í nokkru öðru norrænu ríki. Hér á landi býr um 41% fólks 65 ára og eldra eitt, svipað og annars staðar á Norðurlöndunum, þar sem hlutfallið er 38–45%. Á heimilum þessa aldurshóps búa að meðaltali um 1,4 manns, og nær sex af hverjum tíu heimila eru því einmenningsheimili. Það sama á við í Svíþjóð, Noregi, Danmörku og Finnlandi.
Skekkja í dag skapar skort eftir áratug
Út frá mannfjöldaspá Hagstofunnar hefur Ólafur Margeirsson hagfræðingur reiknað að fjölgun eldra fólks næsta áratuginn kalli á ríflega 1.100 íbúðir á ári hér á landi, eða rúman fjórðung af árlegri íbúðaþörf (Vísir). Fæstar þeirra íbúða sem nú eru í byggingu eru hannaðar með þarfir þessa hóps í huga.
Samsetning framboðsins gefur tilefni til alvarlegrar skoðunar. Úttekt á auglýstu íbúðarhúsnæði í gögnum Valjú 5. október 2026 sýnir að af 900 íbúðum til sölu á höfuðborgarsvæðinu með byggingarár 2024 eða síðar eru 775 að minnsta kosti 80 fermetrar, þótt minni fjölskyldum henti að jafnaði minni íbúðir. Það eru um 86% framboðsins; aðeins um 14% eru undir 80 fermetrum. Af íbúðum í byggingu í stærðarflokkun mælaborðs HMS, alls 3.471, eru um 70% í flokkum frá 80 fermetrum og upp úr. Á sama tíma og lýðþróunin kallar á fleiri íbúðir fyrir einn eða tvo íbúa heldur uppbyggingin áfram að beinast að stærri íbúðum.
Þessi samsetning er ekki tilviljun. Forsendur skipulags og húsnæðisáætlana á höfuðborgarsvæðinu eru í reynd leiðbeiningar til þeirra sem standa að uppbyggingu, og skipulag verður að íbúðum mörgum árum síðar. Íbúðirnar sem nú koma á markað voru skipulagðar fyrir löngu og á forsendum um fjölmennari fjölskyldur en bæst hafa við. Það hefur haft áhrif á framboðið, þótt markaðurinn sé fyrst núna að vakna til vitundar um það: stórar nýbyggingar seljast hægt á sama tíma og skortur er á minni íbúðum. Um 4.200 íbúðir eru nú í byggingu á höfuðborgarsvæðinu samkvæmt mælaborði HMS. Samkvæmt þróunaráætlun höfuðborgarsvæðisins voru auk þess um 12.000 íbúðir í staðfestu deiliskipulagi í lok árs 2023 og um 11.000 í deiliskipulagsgerð. Stór hluti þeirra hefur verið skipulagður á forsendum um stærri heimili. Þess vegna er svo mikilvægt að forsendurnar séu réttar. Skekkja í skipulagi dagsins í dag verður að óseldum íbúðum og skorti eftir fimm til tíu ár.
Sveigjanleiki strax
Áætlun sem tekur ekki mið af lýðþróun skapar falskt öryggi. Hún segir sveitarfélögunum að nóg sé skipulagt, beinir uppbyggingu að íbúðum sem henta ekki heimilunum og réttlætir vaxtarmörk sem standast ekki. Reikninginn greiða heimilin, í skorti, hærra verði og meiri verðbólgu. Fyrirtækin sem fjárfesta í uppbyggingu á grundvelli áætlananna geta líka orðið fyrir stórum skaða, þegar íbúðir sem byggðar voru í góðri trú seljast ekki og fjármagn situr fast.
Málið er nú komið á dagskrá. Hildur Björnsdóttir borgarstjóri hefur sagt að Reykjavík muni ekki standa í vegi fyrir því að vaxtarmörkin verði færð út, og félags- og húsnæðismálaráðherra hefur boðað breytingar á skipulagslögum svo eitt sveitarfélag geti ekki stöðvað vöxt annars.
Það þarf ekki að bíða eftir heildarendurskoðun svæðisskipulagsins til að hefjast handa. Það sem þarf er sveigjanleiki. Öll sveitarfélögin á höfuðborgarsvæðinu þurfa að taka þátt í húsnæðisuppbyggingunni, líka þau sem eru að verða búin með land sitt innan vaxtarmarkanna. Þau eiga að geta hafið skipulagsferli á nýjum svæðum strax, þegar sýnt er að þar megi mæta þörf sem ekki er mætt innan markanna, og forsendurnar á að leiðrétta samhliða.
Vaxtarmörkin og skipting uppbyggingarsvæða milli sveitarfélaga voru pólitískar ákvarðanir teknar árið 2015 á forsendum sem þá þóttu réttar. Þær hafa ekki elst vel og það sem verra er hafa þær ekki verið endurskoðaðar. Núverandi forystufólk sveitarfélaganna hefur umboð til endurskoðunar og gögnin sýna að ástæðan er ærin: húsnæðisliðurinn hefur skýrt nær helming verðbólgunnar frá 2015, og skorturinn grefur undan efnahagslegum stöðugleika.
Ósamræmi og skekkjur í forsendum skipulags á höfuðborgarsvæðinu eru dýru verði keyptar eins og við sjáum á húsnæðismarkaði í dag. Á sama tíma og skortur er á íbúðarhúsnæði standa nýjar íbúðir sem svara ekki þörf auðar og fasteignaverð er í hæstu hæðum. Það er kominn tími til að skipulagsyfirvöld lesi og skilji gögn sem móta þörfina í framtíð fyrir húsnæði og híbýli fólks.
Höfundur er framkvæmdastjóri Aflvaka þróunarfélags ehf., sem kemur að fyrirhugaðri uppbyggingu í Gunnarshólma.
