Vilt þú að Ís­land á­byrgist 250 ma.kr. af skuldum ESB?

Mjög alvarleg skuldastaða Evrópusambandsins hefur lítið rými fengið í allri umræðunni fyrir komandi þjóðaratkvæðagreiðslu. Í henni felst veruleg áhætta fyrir Ísland verði landið aðildarríki að sambandinu. Samkvæmt 47. gr. Lissabon-sáttmálans (SESB), grunnlöggjöf ESB, er sambandið sjálfstæð lögpersóna. Það þýðir að ESB getur sem slíkt gert alþjóðlega samninga, gerst aðili að alþjóðastofnunum en jafnframt stofnað til skulda í eigin nafni. Ákvæðið kom til sögunnar með sáttmálanum sem tók gildi 1. desember 2009. Mikilvægt er að greina á milli skulda aðildarríkja ESB og þess sjálfs. Aðildarríkin eru ábyrg fyrir sínum skuldum, eins og 125. gr. sáttmálans (SSESB) felur í sér, en sambandið getur sjálft stofnað til skulda að uppfylltum ákveðnum formskilyrðum.

Á þeim 16 árum sem ESB hefur verið sjálfstæð lögpersóna hefur sambandið stofnað til verulegra skulda og mun án efa efna til frekari skuldasöfnunar í framtíðinni. Til þessara skulda hefur aðallega verið stofnað með útgáfu skuldabréfa. Uppistaðan í skuldum ESB má rekja til tveggja stórra skuldapakka. Stærri skuldapakkinn af þessum tveimur, NextGenerationEU (NGEU), var samþykktur sumarið 2020. Sögulegur björgunarpakki vegna Covid-19 sem var ætlað að reisa efnahag Evrópu við eftir heimsfaraldurinn en jafnframt að nútímavæða álfuna til framtíðar. Að núvirði nema skuldir ESB vegna þessa pakka heilum 806,9 milljörðum evra sem að stærstum hluta voru fjármagnaðar með sameiginlegri skuldabréfaútgáfu sambandsins á mörkuðum. Hluti þessa pakka (395 ma. evra) er endurlánaður til aðildarríkja en þó er stærri hluti hans í formi styrkja. Núverandi áætlanir ESB gera ráð fyrir að endurgreiðslur þessa skuldapakka sambandsins hefjist 2028 og ljúki eigi síðar en 2058. NGEU markaði sannarlega fordæmi í átt að varanlegri sameiginlegri skuldsetningu sambandsins.

Hinn skuldapakkinn lýtur að afar víðtækri fjárhagslegri aðstoð ESB við Úkraínu allt frá upphafi stríðsins í febrúar 2022. Samkvæmt opinberum gögnum framkvæmdastjórnar sambandsins er fjárhagsaðstoðin við Úkraínu fjármögnuð í gegnum stóra lánapakka þar sem framkvæmdastjórnin hefur farið út á alþjóðlega fjármálamarkaði og tekið lán, einkum með útgáfu skuldabréfa. Þessum fjármunum hefur svo verið ráðstafað til Úkraínu ýmist í formi beinna styrkja, með ýmis konar neyðar- og hernaðaraðstoð, með víkjandi lánum eða sérstaklega hagstæðum lánum með lágum vöxtum og löngum afborgunartíma. Ekki sér fyrir endann á fjárhagsaðstoð ESB við Úkraínu og því útilokað að segja til um það nú hve hár þessi skuldapakki sambandsins verður að lokum.

Aðstoðin við Úkraínu hefur verið fjármögnuð á margvíslegan hátt. Einkum með langtímafjárlögum ESB, með sérstökum lántökum sambandsins en einnig með beinum fjárframlögum frá einstökum aðildarríkjum. Um mitt ár 2026 nema heildarskuldir ESB og aðildarríkja vegna Úkraínu samtals 200,4 milljörðum evra. Samkvæmt nýjustu gögnum og úttektum frá Evrópuþinginu og hagrannsóknastofnuninni Kiel Institute (Ukraine Support Tracker) standa stofnanir ESB beint fyrir tæplega helmingi upphæðarinnar eða um 90 milljörðum evra. Af þessu sést að bara þessir tveir stóru skuldapakkar ESB nema því rúmlega 900 milljörðum evra. En af hverju skiptir þetta máli með tilliti til Íslands?

Þegar ríki gerist aðili að ESB gengur það í sambandið með öllum réttindum og skyldum sem því fylgir á þeim tímapunkti. Í því felst að aðildarríkin, þ.m.t. hið nýja aðildarríki, eru ábyrg fyrir þeim skuldum sem ESB hefur stofnað til í eigin nafni. Komi til þess að Ísland gerist aðili að sambandinu ber það því ábyrgð á sínum hluta þessara skulda. Við afmörkun á umfangi þessarar ábyrgðar þarf að hafa í huga að langstærstur hluti fjáröflunar sambandsins byggir á vergum þjóðartekjum (GNI) sem eru hlutfallslega mjög háar í tilviki Íslands. Þannig yrði ábyrgð Íslands á þessum skuldum hlutfallega meiri en margra annarra stærri ríkja. Samkvæmt Hagstofu Íslands námu vergar þjóðartekjur Íslands 4.945 milljörðum króna árið 2025. Séu vergar þjóðartekjur Íslands settar upp með vergum þjóðartekjum núverandi 27 aðildarríkja ESB árið 2025 sést að hlutur Íslands nemur 0,19% af heildinni það ár. Þannig má sjá að skuldbinding Íslands vegna skulda ESB á grunni tveggja framangreindra skuldapakka nemur ekki lægri tölu en 1,75 milljörðum evra eða sem nemur 250 milljörðum íslenskra króna. Með aðild að ESB gengst Ísland í ábyrgð fyrir þessari skuldbindingu. Fyrir slíka fjárhæð væri unnt að byggja rúmlega 30 ný hjúkrunarheimili með 130 rúmum hvert eða byggja hinn nýja Landsspítala aftur en núverandi kostnaðaráætlun hans er um 265 milljarðar króna.

Hér skal þó ítrekað að skuldbinding er ekki sama og greiðsla. Framangreindur hluti Íslands í skuldum ESB þýðir ekki endilega að greiðslur falli beint á íslenska ríkið. Fyrir liggja ráðagerðir um að fjármagna björgunarpakkann vegna Covid-19 að hluta með tekjum af ETS viðskiptakerfinu og hinu nýja kolefnisjöfnunargjaldi (CBAM) sem eitt og sér staðfestir að þessi kerfi eru fyrst og fremst tekjuöflunarkerfi sem aðildarríkin þurfa sárlega á að halda eigi að takast að gera upp skuldir ESB. Óljósara er hvernig ESB sér fyrir sér að greiða skuldir sínar vegna aðstoðar við Úkraínu þó vaxtagreiðslur þeirra lána séu í bili einkum greiddar með vaxtatekjum af frystum eignum rússneskra aðila í Evrópu. En í ljósi hins gríðarlega hraða sem er á vexti skulda ESB sjálfs, skulda sem nema nú nærri 1.000 milljörðum evra á síðustu 16 árum, má ljóst vera að einhver þarf á endanum að greiða reikninginn. Þess er e.t.v. ekki langt að bíða að ESB fái skattlagningarvald beint á einstaklinga og fyrirtæki innan þess. Eitt er þó alveg víst. Þessar skuldir leiða til þess að aðildargjald Íslands að ESB verður talsvert hærra en umræðan í dag gerir ráð fyrir. Fyrir slíkt greiðum við hin hærri skatta.

Höfundur er hæstaréttarlögmaður.