Var eitt­hvað sér­stakt við búvörulögin? Stjórn­skipunar­krísa?

Nokkuð hefur verið fjallað um dóm héraðsdóms Reykjavíkur í máli nr. E-4202/2024, þar sem felld var úr gildi ákvörðun Samkeppniseftirlitsins um íhlutun stofnunarinnar vegna starfsemi afurðastöðva. Nánar tiltekið var krafist inngrips í háttsemi framleiðendafélaga, en hugtakið fremleiðendafélag var tekið upp í búvörulög með breytingarlögum nr. 30/2024.

Breytingarlögin fólu í sér að hluti starfsemi tiltekinna félaga var undanþegin ákvæðum samkeppnislaga. Með lögunum var valdsvið Samkeppniseftirlitsins þannig takmarkað. Málið var sannarlega umdeilt út frá sjónarmiðum um hagsmuni neytenda, samkeppnismál og starfsskilyrði bænda og fyrirtækja á búvörumarkaði.

Niðurstaðan héraðsdóms hvílir á því að lögin hafi ekki verið sett í samræmi við 44. gr. stjórnarskrárinnar. Þar er kveðið á um að lagafrumvörp skuli fá þrjár umræður á Alþingi. Efnistexta umrædds lagafrumvarp var breytt verulega af þingnefnd eftir 1. umræðu. Eftir það fékk frumvarpið 2. og 3. umræðu þingsins og var samþykkt á Alþingi.

Niðurstaða héraðsdóms réðst ekki af þeim hagsmunum sem lögin snertu, þótt umfjöllun sumra um málið geri að því skóna. Niðurstaðan varðar einungis það hvort stjórnskipunarlega hafi verið heimilt að gera svo viðamiklar breytingar á lagafrumvarpi svo það teldist hafa fengið þrjár umræður í skilningi stjórnarskrár.

Sú staða er mun alvarlegri en þeir hagsmunir sem snerta búvörulögin. Oft verður mikill hluti lagatexta til í vinnu þingnefnda. Slík ákvæði geta gengið langt í breytingum og eru ekki alltaf í efnislegum tengslum við upphaflegt frumvarp. Ef mælikvarði héraðsdóms yrði lagður á aðra löggjöf, er mögulegt að umtalsverður hluti lagaákvæða teljist ógildur, jafnvel vegna laga sem samþykkt voru fyrir áratugum.

Ef niðurstaða héraðsdóms stendur er því kominn upp alvarleg stjórnskipunarkrísa.

En var eitthvað sérstakt við búvörulagafrumvarpið? Ef upphaflegt frumvarp er skoðað er ljóst að til stóð að bæta við nýjum kafla í lögin um framleiðendafélög. Í greinargerð með frumvarpinu kom m.a. fram að samtök í atvinnulífinu hafi óskað eftir því að afurðastöðvar í slátrun sauðfjár og stórgripa og kjötvinnslu fái undanþágu frá ákvæðum samkeppnislaga til samruna, aukins samstarfs og verkaskiptingar.

Í vinnu þingnefndar var texta frumvarpsins sannarlega gjörbreytt. Frumvarpið fól áfram í sér nýjan kafla um framleiðendafélög, en breyting var þó gerð á skilgreiningu þess hugtaks. Efnislega varðaði frumvarpið áfram undanþágur frá ákvæðum samkeppnislaga á sviði búvöruframleiðslu.

Það er hins vegar mat héraðsdóms að eftir breytingarnar hafi frumvarpið verið ,,eðlisólíkt“.

Það vekur athygli að í dómi héraðsdóms er ekki fjallað um 58. gr. stjórnarskrár sem gerir ráð fyrir að Alþingi samþykki þingsköp. Í 37. gr. þingskaparlaga koma fram kröfur um að lagafrumvörp skuli samin með lagasniði og þeim fylgi greinargerð um tilgang þess yfirleitt og skýring á höfuðákvæðum. Af því má ráða að markmið og stefna að baki frumvarpi skilgreini hvað hefur verið sett á dagskrá Alþingis með frumvarpi. Það virðist í raun kjarni lagafrumvarpa, enda hægt að koma stefnu til leiðar með ýmiskonar útgáfum á lagatexta. Frumvarp vegna breytinga á búvörulögum eftir breytingu þingnefndar varðaði sannarlega það málefni sem lagt var fyrir löggjafann. Þar fyrir utan varðaði nýr frumvarpstexti sömu atriði og upphaflegi textinn, þótt einnig hafi verið gerðar efnisbreytingar.

Afgreiðsla frumvarpsins var í samræmi við þingskaparlög, en nefna má að í 40. gr. þeirra er sérstakur varnagli um að einn þingmaður eða ráðherra geti krafist að mál sé tekið aftur upp í nefnd, verði breytingar á frumvarpi eftir 2. umræðu. Þingskaparlög tryggja því ekki aðeins þrjár umræður, heldur einnig tvöfalda umfjöllun nefnda.

Krafa stjórnarskrár um þrjár umræður hvílir á því að mál fái ítarlega málsmeðferð og þ.a.l. er gengið út frá því að breytingar verði á frumvörpum. Fjöldi umræðna er hugsaður til þess að sitjandi þingmenn íhugi lagsetningu og geri þær breytingar sem meirihluti er fyrir. Þannig verður löggjafarvald að geta starfað.

Í niðurstöðu héraðsdóms er nefndur Hæstaréttardómur frá 1950, þar sem upp hafði komið sú staða að ekki var sami lagatexti samþykktur í efri og neðri deild Alþingis. Lög höfðu því ekki fengið þrjár umræður, enda gerði stjórnarskrá þá ráð fyrir 3 umræðum í báðum deildum. Einnig var vísað til dóma frá 1997, þar sem við skjalavinnu Alþingis hafði skammstöfun víxlast úr brl. í brt., í tenglsum við krókaflamarksbáta. Textinn sem var samþykktur hafði því ekki hvílt á þinglegri meðferð eftir þingskaparlögum. Þýðing þessara dóma, ef einhver er, varðar það fremur að mikilvægt er að lagafrumvarp hafi fengið málsmeðferð samkvæmt lögum um þingsköp.

Þegar störf Alþingis eru skoðuð má greina að í störfum þingnefnda verður oft mikil breyting á lagatexta. Málefni hefur verið sett á dagskrá þingsins og þingskaparlög hafa alltaf gert ráð fyrir málefnavinnu í þingnefndum eftir 1. umræðu. Þá berast þinginu umsagnir frá fjölda aðila. Þingnefndir hafa lagt til breytingar á heildartexta frumvarps og að inn í frumvörp verði teknar breytingar sem ekkert hafa með tilgang upphaflegs frumvarps að gera.

Út frá ákvæðum þingskaparlaga um efni lagafrumvarpa virðist það mun frekar eðlisbreyting á frumvarpi þegar nefnd tekur inn í frumvarp ný efnisatriði, en þegar þingnefnd endurskoðar heildartexta frumvarps á grunni tilgangs upphaflegs frumvarps.

Engin ítarleg greining hefur farið fram en nefna má sem dæmi lög nr. 48/2014 um breytingu á lögum um stjórn fiskveiða. Upphaflegt frumvarp fól í sér eitt efnisákvæði um að ákveða aflahlutdeild í úthafsrækju. Það frumvarp sem var samþykkt eftir störf þingnefndar fól í sér 14 efnisákvæði, t.d. um nokkur algjörlega ótengd málefni laga um stjórn fiskveiða. Er öll slík löggjöf í uppnámi?

Líklegt er að tugir eða hundruðir lagákvæða standist ekki mælikvarða héraðsdóms. Greina má skoðun mína á niðurstöðu dómsins í þessum skrifum. Áfrýjun er beinlínis nauðsynleg og gæti líklega orðið beint til Hæstaréttar.

Velta má upp hvort lagasetning sé vönduð ef miklar breytingar verða á frumvörpum og einnig hvort þingsköp ættu að skýra nánar heimildir til frumvarpsbreytinga. Málið varðar hins vegar það hvort löggjafarvald í landinu geti starfað og gert nauðsynlegar breytingar á frumvörpum. Grundvallaratriðið er hvort ákvæðum þingskaparlaga hafi verið fylgt, enda gerir stjórnarskrá ráð fyrir að þingsköp hvíli á lögum og þ.m.t. útfærslan á því hvernig skilyrði um þrjár umræður skuli mætt. Löggjafarvaldið er nú tiltölulega veikt og hugmyndafræði dómsins færir Alþingi enn frekar að því að vera afgreiðslustofnun stjórnarfrumvarpa.

Höfundur er hæstaréttarlögmaður.