Stjórn­sýslu­á­kvörðun veldur af­sögn

Fram kom hjá stjórnmálafræðingum í fjölmiðlum í gær (10. okt. 2023) að þeir teldu úrskurð Umboðsmanns Alþingis um vanhæfi fjármála- og viðskiptaráðherra við sölu í hlut ríkisins í Íslandsbanka veikt tilefni til afsagnar. Þarna skín í gegn hin landlæga áhersla á að úrlausnarefni í opinberu lífi séu leyst sem stjórnmálaleg mál – en ekki sem stjórnsýslumál. Þetta er ekki hin norræna og því síður hin evrópska nálgun.

Við löggjafarstörf: lagasetningu, reglusetningu og ákvarðanatöku Alþingis, gilda jafnan ekki stjórnsýslureglur, heldur starfa alþingismenn – sem beinir fulltrúar þjóðarinnar – við nánast algert regluleysi. Ein hæfisregla gildir: að þeir mega ekki samþykkja fjárveitingar til sjálfs sín. Þetta kemur jafnan ekki að sök, lög eru yfirleitt almenn og varða alla, en ákveðin lög eru þó sértæk, t.d. ýmis ákvæði fjárlaga. Alþingi getur þó orðið að setja lög um ákveðna starfsemi – jafnvel sem aðeins einn aðili starfar við – og er þá talað um sérlög.

Sjaldgæft er að Alþingi misnoti þetta regluleysi – þó hef ég talað fyrir því að þingið setji sér ákveðnar lágmarksreglur – en tvennt hefur hent. Annars vegar að þingmenn hafa samþykkt löggjöf sem hefur bein áhrif á ársreikning fyrirtækja í þeirra eigu, þetta gerðist aðallega áður fyrr meðan þingmenn voru í atvinnurekstri, t.d. bændur eða útgerðarmenn. En í seinni tíð hefur meira borið á því að þingið svifti framkvæmdarvaldið ákvörðunarvaldi sínu og breyti niðurstöðum þess. Það er þó stjórnarskrárbrot, brýtur á hlutverkaskiptingu valdsþátta ríkisins.

Dæmi um slíkt er þegar Alþingi keyrði yfir ógildingu Úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála varðandi fiskeldi 9. okt. 2018. Það var afdrifarík brot – en úrskurðarnefndin felldi leyfið úr gildi af því að aðrir valkostir en sjóeldi – t.d. geldfiskeldi eða landeldi – höfðu ekki verið rannsakaðir og metnir, lagaskylda var að leggja fram ólíka valkosti. Þá hefur Alþingi keyrt yfir ákvarðanir kjaranefnda framkvæmdavaldsins. Þessar ákvarðanir eru ekki aðeins stjórnarskrárbrot heldur eru þær eðli málsins samkvæmt afturvirkar, sem jafnan er lögbrot.

Þessa tilhneigingu stjórnmálamanna - að stjórnmálavæða stjórnsýsluákvarðanir framkvæmdarvaldsins - eru valdníðsla af því tagi sem stjórnsýslufræðingar og lögfræðingar þjóðarinnar geta varla látið óátalda. Full ástæða er til að þessi hópur láti meira til sín taka í opinberri umræðu og ryðji sér eðlilegt pláss í fjölmiðlum – á kostnað stjórnmálafræðinga, sem hafa setið sem fastast við að túlka stjórnsýsluákvarðanir og þá þannig að um stjórnmálaákvarðanir sé að ræða. Ekki er það til að bæta stjórnmálin.

Á eftirfarandi mynd kemur fram að allt aðrar reglur gilda fyrir framkvæmd laga hjá framkvæmdarvaldinu – það sem við köllum stjórnsýslu – en fyrir löggjafarvaldið. Fyrir kemur að ráðherrar átta sig ekki á þeim reglumun sem er milli valdsþáttanna og haga sér sem ráðherrar eins og þeir búi í regluleysi þingsins. Nýleg dæmi eru um þetta. Þá stranda verk þeirra jafnan á stjórnsýslureglum.

Tilhneiging stjórnmálamanna – að stjórnmálavæða ákvarðanatöku - smitar vissulega allt stjórnkerfið og allar kæruleiðir sem varða framkvæmd stjórnsýslureglna eru yfirfullar og málsmeðferðatími langur. Engu að síður er það svo að Stjórnarráðið og stofnanir þess framkvæma stjórnsýslureglur skást allra – en staðan er hörmuleg hvað varðar réttindi aðila á sveitarstjórnarstiginu, þar sem stjórnmálavæðing umlykur allt. Uppbygging fagstofnan á sveitarstjórnarstiginu gengur hægt og þær eru jafnan stoðdeildir fyrir stjórnmálin – en ekki sjálfstæðar stofnanir sem taka endanlegar ákvarðanir um framkvæmd regluverks. Segja má með ákveðinni einföldun – að tilhneiging sé til þess að stjórnmál taki ákvarðanir í hverju úrlausnarefni fyrir sig, þá jafnvel á grundvelli geðþótta eða stjórnmálalegra sjónarmiða – meðan almenningur og aðilar eiga ríkan rétt til faglegrar og samræmdrar ákvörðunartöku.

Þetta þarf að hafa í huga þegar ákvörðun fjármála- og efnahagsráðherra um að segja af sér er skoðuð. Í þessu efni virðir hann úrskurð Umboðsmanns um framkvæmd stjórnsýslu – en Alþingi setti upp embætti Umboðsmanns einmitt í því skyni að fylgjast með framkvæmd stjórnsýslunnar og meta hana. Þetta er nákvæmlega það sem við viljum sjá til stjórnmálamanna.

Þótt forsætisráðherra hafi sagt í sjónvarpsfréttum kl. 22:00 í gærkvöldi að ákvörðun fjármálaráðherra hafi ekki fordæmisgildi þá eru þau orð varla réttmæt. Í því efni er forsætisráðherra væntanlega í pólitík og þykist vita skömmina upp á matvælaráðherra, sem stöðvaði hvalveiðar á vafasaman hátt í vor – mál sem Umboðsmaður er með til úrskurðar.

Að öllu samanlögð er ákvörðun fjármála- og efnahagsráðherra stórt framfaraskref í siðvæðingu stjórnmálanna, skref sem við stjórnsýslufræðingar höfum beðið eftir. Mikilvægt er að sterkustu aðilarnir í þjóðfélaginu lúti því stjórnkerfi og eftirlitskerfi sem við lýði er – en við höfum séð árásir útgerðarfyrirtækis á Seðlabankann, alþjóðlegs líftæknifyrirtækis á Persónuvernd og nú síðast árásir atvinnulífsins á Samkeppniseftirlitsins. Ákvörðun ráðherrans gengur gegn baráttu aðila gegn stjórnkerfinu – en er í takt við góða framkvæmd stjórnmála og stjórnsýslu.

Að lokum þetta: Stærstu fyrirtæki frjálsa heimsins vinna kappsamlega með þjóðfélögum sínum, reglusetningu þeirra og eftirliti – og má nefna stóru fyrirtækin í upplýsingtækni til marks um þetta. Hver einasta regla og dómur ESB í garð fyrirtækjanna eru þeim lög. Þá ganga þessi fyrirtæki enn lengra, eru með öfluga sjóði til að styðja við þjóðfélagsleg verkefni og mannúðarverkefni. Við viljum sjá þetta andrúmsloft koma til Íslands, til íslenskra stórfyrirtækja og að þau hætti að ráðast að eðlilegum ákvörðun stjórnsýslunnar. Ákvörðun fjármála- og efnahagsráðherra er í þessu efni kærkomin fyrirmynd íslenskra stjórnmála.

Höfundur er stjórnsýslufræðingur og starfar við ReykjavíkurAkademíuna (haukura@haukura.is).