EES-samningurinn: Tími til kominn að endur­meta stöðu Ís­lands?

Í rúm þrjátíu ár hefur EES samningurinn verið einn mikilvægasti alþjóðasamningur sem Ísland hefur gert. Fáir deila um að hann hafi á sínum tíma opnað íslensku atvinnulífi mikil tækifæri, auðveldað viðskipti við Evrópu og skapað aðgang að stærsta markaðssvæði heims. Hins vegar er ekki sjálfgefið að það sem hentaði Íslandi árið 1994 henti jafn vel árið 2027.

Þegar EES samningurinn tók gildi var íslenskt hagkerfi fyrst og fremst byggt á sjávarútvegi og stóriðju. Í dag er myndin allt önnur. Þjónustuútflutningur er orðinn einn af burðarásum hagkerfisins, íslensk hugbúnaðarfyrirtæki starfa um allan heim, verkfræðifyrirtæki selja sérþekkingu sína langt út fyrir landsteinana og nýsköpunarfyrirtæki sækja markaði á öllum heimsálfum.

Því vaknar eðlilega spurning hvort Ísland sé jafn háð EES samningnum í dag og þegar hann var gerður.

Þeir sem styðja áframhaldandi aðild benda á að innri markaður Evrópu veiti íslenskum fyrirtækjum einstakan aðgang að hundruðum milljóna neytenda. Þeir benda á að sameiginlegt regluverk dragi úr viðskiptahindrunum, auðveldi fjárfestingar og skapi fyrirsjáanleika í viðskiptum. EES sé ekki aðeins tollasamningur heldur kerfi sem tryggi frjálst flæði vöru, þjónustu, fjármagns og fólks.

Á móti benda gagnrýnendur á að margt hafi breyst. Íslensk verkfræðifyrirtæki eru eftirsótt vegna sérþekkingar sinnar á jarðhita, orkumálum og mannvirkjagerð, ekki vegna EES. Hugbúnaðarfyrirtæki selja vörur sínar á alþjóðlegum mörkuðum þar sem samkeppnisforskot byggist fyrst og fremst á þekkingu og nýsköpun. Flugrekendur hafa jafnframt bent á að sífellt umfangsmeira regluverk og kostnaður vegna losunarheimilda og annarra Evrópureglna þrengi að rekstrarskilyrðum þeirra.

Þetta þýðir ekki að EES skipti engu máli. En það þýðir að rétt sé að spyrja hvort ávinningurinn sé enn jafn afgerandi og áður og hvort kostnaðurinn, bæði efnahagslegur og stjórnskipulegur, hafi aukist.

Í umræðunni gleymist líka oft að Ísland hefur ekki byggt viðskiptastefnu sína eingöngu á EES. Í gegnum EFTA hefur landið gert fjölda fríverslunarsamninga um allan heim. Fríverslunarsamningurinn við Kína var tímamótasamningur. Nýir samningar við Bretland tryggðu áframhaldandi viðskipti eftir Brexit. Samningur EFTA við Indland opnar möguleika á einum stærsta vaxtarmarkaði heims. Og nú nýlega gæti opnast ný viðskiptatengsl við USA skv. Utanríkisráðherra.

Þessar staðreyndir kalla á spurningu sem sjaldan er rædd af fullri alvöru. Ekki aðeins hvað Ísland gæti tapað með því að endurskoða samband sitt við EES, heldur einnig hvaða ný tækifæri gætu skapast ef landið beindi sjónum sínum í auknum mæli að hratt vaxandi mörkuðum í Asíu, Norður-Ameríku og víðar.

Kjarni málsins er þó ekki aðeins efnahagslegur.

Ein stærsta umræða síðustu ára hefur snúist um stöðu Alþingis og fullveldi ríkisins. Með EES hefur skapast sú réttarstaða að á þeim sviðum sem falla undir samninginn geta reglur hans í framkvæmd haft forgang gagnvart almennum íslenskum lögum. Það hefur löngum verið réttlætt með því að samningurinn verði að virka eins í öllum ríkjum sem taka þátt í innri markaðnum.

Gagnrýnendur telja hins vegar að hér sé komið að kjarna málsins.

Samkvæmt stjórnarskrá Íslands er löggjafarvaldið hjá Alþingi og forseta Íslands. Þegar reglur sem eiga upptök sín utan landsins geta í framkvæmd vegið þyngra en lög sem kjörnir fulltrúar þjóðarinnar setja vaknar eðlilega spurning um hvort jafnvægi stjórnarskrárinnar hafi raskast. Þótt stuðningsmenn EES telji fyrirkomulagið samrýmast stjórnarskránni breytir það ekki þeirri staðreynd að hér er um grundvallarspurningu að ræða um mörk fullveldis og alþjóðlegra skuldbindinga.

Þessi umræða verður enn áleitnari þegar Eftirlitsstofnun EFTA, ESA, gerir athugasemdir við íslenska löggjöf eða höfðar samningsbrotamál gegn íslenska ríkinu.

Of oft virðist opinber umræða ganga út frá því að þegar ESA hafi gert athugasemdir sé næsta skref einfaldlega að breyta íslenskum lögum. Slík nálgun vekur upp spurningar.

Er það hlutverk fullvalda ríkis að gefa sjálfkrafa eftir þegar upp kemur ágreiningur um túlkun samnings? Eða ber stjórnvöldum að verja eigin lagaskilning af festu og láta reyna á ágreininginn fyrir dómstólum þegar málefnalegur grundvöllur er fyrir hendi?

Þessi spurning birtist nú skýrt í umræðunni um Bókun 35. Þar stendur Ísland frammi fyrir því að ESA hefur talið að íslensk innleiðing uppfylli ekki kröfur samningsins. Á sama tíma hafa verið lagðar fram tillögur um lagabreytingar sem ganga að verulegu leyti út á að bregðast við þeirri gagnrýni og reglur uppfylltar.

En hvers vegna ætti Alþingi að flýta sér að breyta lögum áður en EFTA dómstóllinn hefur skorið úr um hvort afstaða ESA sé rétt?

Ef stjórnvöld telja að núverandi framkvæmd sé í samræmi við EES samninginn ættu þau að verja þá afstöðu af fullri alvöru fyrir dómi. Ef þau telja hins vegar að ESA hafi rétt fyrir sér er heiðarlegra að segja það berum orðum og leggja fram lagabreytingar á þeim grundvelli.

Það sem vekur helst áhyggjur er ef reynt er að fara milliveginn. Ef stjórnvöld halda því fram að um sé að ræða mikilvægt stjórnarskrárlegt og fullveldistengt álitaefni en samþykkja síðan breytingar áður en fengin hefur verið dómsniðurstaða, þá fæst hvorki skýr lagaleg niðurstaða né raunveruleg pólitísk umræða um efni málsins.

Þvert á móti mætti ætla að jafnvel þeir sem eru fylgjandi EES ættu að vilja fá skýra niðurstöðu um mörk samningsins. Dómstólar eru til þess að leysa ágreining um túlkun laga og samninga. Þegar svo grundvallaratriði er undir sem samband íslenskrar löggjafar og EES réttar er erfitt að sjá hvers vegna Alþingi ætti að grípa fram fyrir hendurnar á EFTA-dómstólnum.

Í því felst hvorki andstaða við EES né höfnun á alþjóðlegu samstarfi. Það felst einfaldlega í þeirri sjálfsögðu kröfu að Ísland verji lögskilning sinn af sömu festu og önnur fullvalda ríki gera þegar á reynir.

Þeir sem telja að Ísland geti ekki starfað utan EES benda gjarnan á reynslu Breta eftir Brexit. Sú reynsla sýnir þó ekki svart-hvíta mynd. Viðskipti Bretlands við Evrópu héldu áfram og ekkert efnahagshrun varð hjá aðilum. Á hinn bóginn urðu til nýjar hindranir, aukinn kostnaður og meiri flækjustig í samskiptum við stærsta markað landsins.

Lærdómurinn er því ekki sá að EES sé óþarfur eða ómissandi. Lærdómurinn er að alþjóðleg viðskipti halda áfram þótt samningsform breytist, en að hvert fyrirkomulag hefur sinn kostnað og sinn ávinning.

Raunverulega spurningin fyrir Ísland er því ekki hvort landið gæti lifað utan EES. Fáir efast um það. Spurningin er hvort núverandi fyrirkomulag sé það besta mögulega eða hvort hægt sé að ná hagstæðara jafnvægi milli markaðsaðgangs, sjálfstæðrar lagasetningar og fullveldis.

Í stað þess að loka umræðunni með slagorðum er tímabært að spyrja nokkurra einfaldra en mikilvægra spurninga:

Hefur ávinningur EES verið meiri en sá kostnaður sem samningurinn hefur haft í för með sér fyrir Ísland?

Getur Ísland samið um fyrirkomulag sem veitir sambærilegan markaðsaðgang en meira sjálfstæði?

Hvers vegna ætti Alþingi að breyta lögum vegna Bókunar 35 áður en EFTA dómstóllinn hefur skorið úr um hvort krafa ESA sé réttmæt?

Ef Ísland telur sig hafa lagalega og stjórnskipulega rök fyrir sinni afstöðu, ber þá stjórnvöldum ekki skylda til að verja hana af fullri festu fyrir dómi?

Og ef reglur sem eiga upptök sín utan Íslands geta í framkvæmd haft forgang fram yfir lög sem Alþingi setur, hvar liggja þá mörkin milli alþjóðlegs samstarfs og þess löggjafarvalds sem Stjórnarskráin felur íslensku þjóðinni?

Það er umræða sem lýðræðissamfélag á ekki að óttast, heldur taka af festu, hreinskilni og sjálfstrausti.

Höfundur er byggingafræðingur.