Stjórnskipulag Evrópusambandsins hvílir á tveimur meginsáttmálum. Annars vegar er Sáttmálinn um Evrópusambandið (TEU) og hins vegar Sáttmálinn um starfshætti Evrópusambandsins (TFEU). Þar er afmarkað hvaða valdheimildir aðildarríkin framselja til ESB.
Með Lissabon-sáttmálanum 2009 var skipting valdheimilda ESB og aðildarríkjanna skráð með skýrum hætti í sáttmálana.
Valdheimildum ESB er þar skipt í þrennt. Í fyrsta lagi eru óskiptar valdheimildir þar sem ESB hefur fullan og endanlegan rétt til lagasetningar. Í öðru lagi eru deildar valdheimildir þar sem bæði ESB og aðildarríki geta sett reglur en ríkin aðeins ef ESB hefur ekki nýtt valdheimildir sínar. Í þriðja lagi eru svið þar sem ESB má aðeins styðja, samhæfa eða bæta við aðgerðir ríkjanna.
Á þeim sviðum þar sem ESB hefur óskiptar valdheimildir hafa aðildarríkin ekki heimild til sjálfstæðrar stefnumörkunar eða reglusetningar nema sambandið veiti þeim sérstakt umboð eða reglurnar séu settar til framkvæmdar sameiginlegri löggjöf sambandsins.
Samkvæmt þriðju grein TFEU falla eftirtalin svið undir óskiptar valdheimildir ESB og þar með einkarétt sambandsins til lagasetningar. Þetta eru tollabandalagið, samkeppnisreglur vegna innri markaðarins, peningamálastefna fyrir þau ríki sem nota evru, verndun lífrænna auðlinda hafsins innan sameiginlegu sjávarútvegsstefnunnar (á ensku Common Fisheries Policy eða CFP) og sameiginleg viðskiptastefna.
Aðildarríkin geta ekki rekið sjálfstæða fiskveiðistefnu utan ramma CFP né sett einhliða reglur sem stangast á við sameiginlegar reglur sambandsins.
Á Evrópuvef HÍ kemur fram að hluti sjávarútvegs teljist til deildra valdheimilda. Ísland myndi þannig halda heimildum til að skipta aflaheimildum milli íslenskra útgerða og hafa daglegt eftirlit með og annast framkvæmd reglna ESB í eigin lögsögu. Sambandið fer á hinn bóginn með yfirstjórn fiskveiða, ákvörðun heildarafla, úthlutun aflaheimilda milli ríkja og gerð samninga við þriðju ríki um veiðar.
Mikilvægt er að undirstrika að verndun lífrænna auðlinda hafsins innan sameiginlegu fiskveiðistefnunnar (CFP) fellur ekki undir deildar valdheimildir heldur undir óskiptar valdheimildir eða einkarétt ESB. Aðildarríkin geta ekki rekið sjálfstæða fiskveiðistefnu utan ramma CFP né sett einhliða reglur sem stangast á við sameiginlegar reglur sambandsins.
Þá er rétt að hafa í huga að CFP gerir ráð fyrir ákveðnum sérreglum innan 12 sjómílna strandsvæða aðildarríkja. Slíkar sérreglur fela þó ekki í sér sjálfstætt ákvörðunarvald aðildarríkja utan ramma sameiginlegu fiskveiðistefnunnar heldur undanþágur og útfærslur innan hennar.
Engar varanlegar undanþágur
Allt regluverk Evrópusambandsins, þar á meðal sáttmálarnir, afleidd löggjöf á grundvelli þeirra, dómafordæmi og stjórnsýsluframkvæmd, er nefnt „acquis communautaire“ eða „acquis“ til styttingar. Umsóknarríki verða að taka acquis upp í heild. Framkvæmdastjórn Evrópusambandsins orðar þetta skýrt á heimasíðu sinni: „The acquis must be accepted in full by candidate countries. No opt-outs are offered in the accession process.“ Sama sjónarmið kemur fram í samningsramma ESB fyrir aðildarviðræður við Ísland frá 2010.
ESB hefur þannig ítrekað lagt áherslu á að umsóknarríki taki acquis upp í heild og að varanlegar undanþágur séu almennt ekki í boði. Þótt fræðilega væri unnt að semja um sérlausnir, verndarráðstafanir og tímabundna aðlögun í einstökum tilvikum eru engin fordæmi fyrir því að ný aðildarríki hafi fengið varanlega undanþágu frá einkarétti ESB yfir verndun lífrænna auðlinda hafsins eða grunnskipulagi sameiginlegu fiskveiðistefnunnar.
Við aðild Íslands hverfur einnig sjálfstæður samningsréttur gagnvart Noregi, Færeyjum og Bretlandi um veiðar úr sameiginlegum flökkustofnum eins og loðnu og makríl.
Hafa verður í huga að öll aðildarríki ESB, þar á meðal ríki með ríka sjávarútvegshagsmuni, þurfa að samþykkja aðildarsamning nýs ríkis, þar á meðal mögulegar undanþágur eða sérákvæði, enda yrði slíkur samningur hluti af frumrétti sambandsins.
Afsal sjálfstæðrar fiskveiðistjórnunar
Líkt og að framan greinir er sameiginleg fiskveiðistefna eitt þeirra sviða sem falla undir einkarétt ESB til lagasetningar. Sá einkaréttur nær til grundvallarþátta fiskveiðistjórnunar og varðveislu líffræðilegra auðlinda hafsins á hafsvæðum aðildarríkjanna. Þau framselja víðtækar valdheimildir á þessu sviði til ESB og geta aðildarríkin því ekki lengur ákveðið heildarafla sjálf, samið einhliða við þriðju ríki um veiðar eða sett eigin verndarreglur sem stangast á við CFP.
Við aðild Íslands hverfur einnig sjálfstæður samningsréttur gagnvart Noregi, Færeyjum og Bretlandi um veiðar úr sameiginlegum flökkustofnum eins og loðnu og makríl. ESB semur við þessi lönd fyrir hönd allra aðildarríkja og niðurstöður slíkra samninga væru bindandi fyrir Ísland.
Mikilvægt er að greina á milli annars vegar sjálfstæðs ákvörðunarvalds og hins vegar hagnýtrar framkvæmdar kerfisins. Aðildarríkin annast ýmsa framkvæmd, eftirlit og innlenda útfærslu innan ramma CFP, en geta ekki farið með endanlegt og sjálfstætt ákvörðunarvald um grundvallarreglur fiskveiðistjórnunar utan sameiginlegs ramma sambandsins.
Í máli C-304/02-Commission v France (2005) staðfesti Dómstóll Evrópusambandsins (CJEU) að aðildarríki bera ríkar skyldur til að framfylgja reglum sameiginlegu fiskveiðistefnunnar.
Grundvallarreglan um yfirstjórn ESB í fiskveiðum hefur ítrekað verið staðfest í úrlausnum Dómstóls ESB. Í máli 804/79-Commission v United Kingdom (1981), komst dómstóllinn að þeirri niðurstöðu að vald til að setja verndarráðstafanir vegna auðlinda hafsins innan sameiginlegu fiskveiðistefnunnar hefði frá 1. janúar 1979 „belonged fully and definitively to the Community“ og að aðildarríki væru almennt „no longer entitled to exercise any power of their own“ á því sviði nema innan þess ramma sem ESB setur.
Loks má nefna Factortame-málin um „kvótahopp“, einkum mál C-221/89, The Queen v Secretary of State for Transport, ex parte Factortame Ltd and Others (1991). Þar reyndi á hvort Bretland gæti með reglum um ríkisfang, búsetu og eignarhald takmarkað aðgang spænskra aðila að breskum aflaheimildum. Dómstóll ESB komst að þeirri niðurstöðu að slíkar reglur brytu gegn staðfesturétti og bannreglum ESB gegn mismunun á grundvelli þjóðernis. Málið sýnir að þjóðlegar reglur um eignarhald og aðgang í sjávarútvegi víkja ef þær stangast á við meginreglur ESB-réttar.
Prótókólar eða sérlausnir sem fælu í sér frávik frá grunnreglum sameiginlegu fiskveiðistefnunnar myndu að öllum líkindum kalla á samþykki allra aðildarríkja og mögulega breytingar á frumrétti sambandsins.
Þessi dómaframkvæmd virðist ganga gegn þeirri hugmynd að Ísland gæti haldið varanlegum sérreglum um eignarhald eða aðgang að fiskveiðum sem útilokuðu aðila frá öðrum aðildarríkjum ESB frá íslenskum sjávarútvegi og útgerð. Dómstóllinn hefur fullkomið sjálfstæði gagnvart framkvæmdastjórninni og þinginu og hefur þann tilgang að halda uppi regluverki ESB eins og það birtist í sáttmálunum og afleiddum gerðum þess. Prótókólar eða sérlausnir sem fælu í sér frávik frá grunnreglum sameiginlegu fiskveiðistefnunnar myndu að öllum líkindum kalla á samþykki allra aðildarríkja og mögulega breytingar á frumrétti sambandsins.
Takmarkað svigrúm í sjávarútvegi
Í málflutningi talsmanna aðildar Íslands að ESB hefur ítrekað verið fullyrt að Ísland geti fengið „sérlausn“ í aðildarsamningi og tryggt sér áframhaldandi full yfirráð landsins yfir fiskveiðistjórn á Íslandsmiðum og jafnframt útilokað skip annarra aðildarríkja frá veiðum í íslenskri lögsögu. Ekki verður séð að þessi málflutningur eigi sér stoð í réttarheimildum ESB.
Stuðningsmenn aðildar hafa stundum vísað til reglunnar um „hlutfallslegan stöðugleika“ innan CFP þar sem aflaheimildir ríkja taka mið af sögulegri veiðireynslu. Sú skipting hvílir að verulegu leyti á sögulegri veiðireynslu frá áttunda áratug síðustu aldar, þar á meðal árum áður en Ísland færði fiskveiðilögsögu sína út í 200 sjómílur. En reglan breytir ekki þeirri staðreynd að ákvörðunarvaldið færist til sameiginlegra stofnana ESB og fellur undir sameiginlega fiskveiðistefnu sambandsins.
Stór aðildarríki á borð við Frakkland og Spán hafa mikla hagsmuni af aðgangi að fiskimiðum í Norður-Atlantshafi svo ekki sé minnst á Dani, Þjóðverja og fleiri þjóðir sem myndu hafa mun meira vægi en Ísland í slíkum ákvörðunum.
Þá verður að hafa í huga að reglan um hlutfallslegan stöðugleika er ekki sjálfstæð trygging í grunnsáttmálum ESB heldur hluti af afleiddu regluverki sameiginlegu fiskveiðistefnunnar. Henni má því breyta innan stofnanakerfis ESB samkvæmt þeim reglum sem gilda um breytingar á CFP. Ísland hefði aðkomu að slíkri ákvörðun sem aðildarríki en ekki neitunarvald.
Þetta er þýðingarmikið þar sem fiskveiðistjórn og reglur um fjárfestingar í útgerð voru meðal þeirra þátta sem leiddu til þess að fyrri aðildarviðræður Íslands og ESB runnu út í sandinn.
Ef Ísland yrði aðili að ESB yrðu íslenskar reglur um takmarkanir á erlendu eignarhaldi að standast reglur innri markaðarins um staðfesturétt og frjálsa fjármagnsflutninga. Dómstóll ESB lítur ekki á sjávarútveg sem svið þar sem aðildarríkin geta einfaldlega lokað fyrir aðila frá öðrum aðildarríkjum með vísan til þjóðarhagsmuna. Í því ljósi verður að telja ólíklegt að reglur um íslenskt eignarhald, yfirráð og takmarkanir á fjárfestingum í sjávarútvegi stæðust reglur innri markaðar ESB.
Eftir að Ísland væri orðið aðildarríki og að loknum aðlögunartíma yrði landið bundið af sameiginlegri fiskveiðistefnu ESB með sama hætti og önnur aðildarríki. Framtíðarákvarðanir um þróun stefnunnar, þ.e. varðandi heildarafla, aðgang að miðum og endurskoðun á skiptingu aflaheimilda yrðu þá teknar innan stofnanakerfis ESB samkvæmt reglum sáttmálanna.
Ummæli sjávarútvegsstjóra ESB
Í umræðunni hafa einstakir talsmenn aðildar Íslands að ESB haldið því fram að unnt væri að semja um varanlegar sérlausnir fyrir íslenskan sjávarútveg, meðal annars varðandi aðgang að miðum, eignarhald á útgerðarfyrirtækjum eða áframhaldandi full yfirráð yfir fiskveiðistjórn innan íslenskrar lögsögu.
Samkvæmt núgildandi grunnsáttmálum ESB fellur sameiginlega fiskveiðistefnan undir einkarétt sambandsins og ný aðildarríki fá ekki varanlegar undanþágur frá acquis. Varanleg sérlausn sem fæli í sér að Ísland héldi sjálfstæðu og endanlegu ákvörðunarvaldi yfir fiskveiðistjórn eða gæti varanlega undanskilið sjávarútveg frá reglum innri markaðarins myndi því ekki ráðast af vilja einstakra framkvæmdastjóra eða samningamanna ESB heldur krefjast formlegrar breytingar á grunnsáttmálum ESB með samþykki allra aðildarríkja.
Þá er einnig mikilvægt að hafa í huga að framkvæmdastjórnin hefur ekki lokaorðið um það hvernig slík ákvæði yrðu túlkuð til framtíðar. Dómstóll ESB hefur það hlutverk að tryggja að meginreglur sáttmálanna njóti fullra áhrifa.
Nýlega var haft eftir sjávarútvegsstjóra ESB í fjölmiðlum að „leitast yrði við að finna lausnir“ eða að „viðræður gætu orðið uppbyggilegar “. Kurteislegar yfirlýsingar af þessu tagi fela ekki í sér neinar lagalegar skuldbindingar. Framkvæmdastjórar ESB geta rætt tæknilegar útfærslur, verndarráðstafanir og tímabundna aðlögun innan ramma sáttmálanna en þeir eru ekki í stöðu til þess að skuldbinda aðildarríkin til varanlegra undanþága frá einkaréttarsviðum sambandsins
Þá er einnig mikilvægt að hafa í huga að framkvæmdastjórnin hefur ekki lokaorðið um það hvernig slík ákvæði yrðu túlkuð til framtíðar. Dómstóll ESB hefur það hlutverk að tryggja að meginreglur sáttmálanna njóti fullra áhrifa.
Ummæli sjávarútvegsstjórans fela því ekki í sér fyrirheit um „svigrúm til samninga“ nema að því er varðar tímabundna aðlögun og tæknilegar útfærslur sem grafa ekki undan grundvelli sameiginlegu fiskveiðistefnunnar.
Auðlindagjaldið
Í umræðunni vill gleymast að stóru ríkin innan Evrópusambandsins hafa margfalt fleiri samningsfleti en Ísland og geta því skipt á stuðningi á ólíkum sviðum. Þau geta komið til móts við hagsmuni hvers annars í landbúnaði, fjármálareglum, iðnaðarstefnu, orkumálum eða innflytjendamálum og fengið í staðinn stuðning til dæmis við breytingar á sameiginlegu fiskveiðistefnunni.
Ef ríki á borð við Frakkland og Spánn óska eftir breytingum á reglum um aðgang að norðlægum miðum gætu þau mögulega fengið stuðning frá Þýskalandi, Ítalíu og fleiri ríkjum í skiptum fyrir eftirgjöf á öðrum sviðum.
Þetta valdajafnvægi gæti skipt miklu máli, meðal annars varðandi auðlindagjald á fyrirtæki í íslenskum sjávarútvegi. Skattlagning er almennt á forræði aðildarríkja ESB en hún má ekki brjóta gegn meginreglum ESB-réttar, svo sem reglum um jafnræði, staðfesturétt og frjálsa fjármagnsflutninga. Ef auðlindagjald eða útfærsla þess væri talin mismuna aðilum eftir þjóðerni, torvelda fjárfestingar eða raska samkeppnisstöðu fyrirtækja á innri markaðnum gæti slíkt fyrirkomulag sætt athugun framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins og eftir atvikum komið til kasta Dómstóls ESB.
Veiðigjald samkvæmt lögum nr. 145/2018 er ekki almenn skattlagning heldur sérstakt gjald sem leggst eingöngu á nýtingu nytjastofna sjávar. Samkvæmt 1. gr. laganna er tilgangur gjaldsins ekki aðeins að standa undir kostnaði ríkisins vegna rannsókna, stjórnar og eftirlits heldur einnig „að tryggja þjóðinni í heild beina og sýnilega hlutdeild í afkomu við veiðar á nytjastofnum sjávar “.
Ef ríki á borð við Frakkland og Spánn óska eftir breytingum á reglum um aðgang að norðlægum miðum gætu þau mögulega fengið stuðning frá Þýskalandi, Ítalíu og fleiri ríkjum í skiptum fyrir eftirgjöf á öðrum sviðum.
Ríkisstjórnin hefur jafnframt lýst því yfir að eitt af meginmarkmiðum hennar sé að hækka veiðigjöld þannig að þau endurspegli betur verðmæti auðlindarinnar og skili samfélaginu aukinni hlutdeild í arðinum. Því umfangsmeiri sem þessi sérstaki tekjustofn verður og því meiri fjárhagslegir hagsmunir sem fylgja honum, þeim mun líklegra er að fyrirtæki myndu láta reyna á hvort auðlindagjaldið samrýmdist reglum innri markaðar ESB.
Umræðan um aðild hefur einkum snúist um kvóta, aðgang að miðum og eignarhald, en síður um þá lagalegu og stjórnskipulegu áhættu að færa svo mikilvægan tekjustofn undir regluverk og eftirlit ESB. Ekki er um það að ræða að auðlindagjald hyrfi sjálfkrafa við aðild, en svigrúm Íslands til að móta gjaldið og ráðstafa tekjum af því yrði eftir sem áður háð reglum innri markaðarins og endanlegri túlkun stofnana og dómstóls ESB.
Dómstóll Evrópusambandsins hefur ítrekað staðfest að aðildarríki geti ekki rekið sjálfstæða fiskveiðistefnu utan ramma sameiginlegu fiskveiðistefnunnar. Ný aðildarríki fá ekki varanlegar undanþágur frá einkaréttarsviðum ESB þótt samið geti verið um tímabundna aðlögun. Framkvæmdastjórnin hefur áréttað að acquis verði að taka upp í heild sinni.
Ísland nýtur aðgangs að innri markaði Evrópu í gegnum EES samninginn án þess að sameiginlega fiskveiðistefnan taki gildi hér á landi. Ágreiningurinn snýst ekki um samstarf við Evrópuríkin heldur um hvar endanlegt ákvörðunarvald yfir íslenskum sjávarauðlindum eigi að liggja.
