Stjórn­endur sem mega ekki stjórna

Mennta- og barnamálaráðherra hyggst setja á fót fjórar til sex svæðisskrifstofur sem taki yfir rekstur og stjórnsýslu framhaldsskóla. Markmiðin eru göfug og verðskulda athygli. Þau snerta m.a. sjónarmið um jafnt aðgengi, betri þjónustu og aukinn faglegan stuðning. Enginn dregur í efa mikilvægi þessa. En leiðin sem boðuð er vekur upp margar spurningar í ljósi gildandi laga, réttarframkvæmdar og almennra sjónarmiða um hvað felist í hugtakinu stjórnun.

Flugstjóri sem má ekki fljúga

Lög um framhaldsskóla kveða skýrt á um að skólameistari beri ábyrgð á daglegum rekstri skólans, gerð fjárhagsáætlunar og að henni sé fylgt, auk þess að ráða starfsfólk skólans. Þessi rekstrarlega ábyrgð er mjög rík og mikilvæg, eins og Umboðsmaður Alþingis hefur m.a. ítrekað bent á í álitum sínum.

Með fyrirhuguðum breytingum verður skólameistari í orði forstöðumaður, en í verki án forræðis yfir þeim þáttum sem hann ber í dag lagalega ábyrgð á. Hann heldur eftir „faglegri“ ábyrgð en stýrir hvorki fjármagni né ráðningum til að framkvæma hana. Slík staða gengur gegn þeirri meginreglu um að vald og ábyrgð verða að fara saman í stjórnsýslu.

Hugsanlega má setja sérlög sem umbreyta eðli starfs skólameistara og ganga framar öllum gildandi lögum og hefðbundnum sjónarmiðum um ábyrgð skólameistara. Ef breytingarnar ganga eftir verður skólameistari þó í reynd eins og flugstjóri sem má ekki fljúga.

Fjárveitingar og framkvæmd fjárlaga

Alþingi veitir fé til hvers skóla með fjárlögum, eins og fram kemur í lögum um framhaldsskóla. Að baki liggur tillaga ráðherra um fjárveitingar til hvers skóla.

Ef rekstur færist til svæðisskrifstofa, hver ber þá ábyrgð gagnvart Alþingi á að fjármununum sé ráðstafað í samræmi við fjárlög og þar með stefnu málefnasviða (ráðherra)? Hlutaðeigandi ráðherra? Svæðisskrifstofan? Skólanefndir? Munu fulltrúar frá svæðisskrifstofum t.d. þurfa að koma fyrir fjárlaganefnd Alþingis ef rekstur tiltekins framhaldsskóla vekur áhyggjur?

Hér er hættan sú að við búum til ábyrgðartóm sem grefur undan framkvæmd fjárlaga og þeirri meginreglu að forstöðumenn beri ábyrgð á því að rekstrarútgjöld séu í samræmi við fjárlög og sett markmið, eins og fram kemur í lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Lög um opinber fjármál, sem tóku gildi 1. janúar 2016, leggja enn fremur ríka áherslu á þessa ábyrgð forstöðumanna (skólameistara). Hún er hluti af gangverki stjórnkerfisins.

Mannauðsmál tekin burt

Mannauðsmál, þ.m.t. ráðningar, launakjör og starfsþróun, eiga að færast til svæðisskrifstofa, gangi umrædd áform eftir. Samkvæmt gildandi lögum er það hins vegar skólameistari sem ræður stjórnendur, kennara og aðra starfsmenn skólans, að höfðu samráði við skólanefnd. Þótt fyrirhugaðar breytingar gætu hugsanlega skapað aukna yfirsýn og samræmi í tilteknum skilningi, draga þær augljóslega úr eðlilegu umboði skólameistara til stjórnunar. Slitin eru tengsl ráðningar og frammistöðu. Hver mun taka ábyrgð á að leysa úr ágreiningi?

Vel má vera að finna megi lausn á öllu ofangreindu. En huga þarf vel að fyrrgreindum sjónarmiðum.

Kostnaður og óvissa

Kerfisbreytingar kalla óhjákvæmilega á mikinn kostnað í upphafi. Nýtt starfsfólk, ný skrifstofurými og innleiðing breytinga eru dæmi um viðfangsefni sem ávallt auka kostnað. Aukinn kostnaður er þó ásættanlegur ef árangur er líklegur. En það eru minni líkur en meiri að nýtt stjórnsýslustig skili betra námi fyrir nemendur framhaldsskóla, sem hlýtur þó að vera lykilatriðið og eina réttlætingin fyrir boðuðum kerfisbreytingum.

Gæði náms í skugganum

Stærstu áskoranir framhaldsskóla felast m.a. í fjölgun þeirra nemenda sem hafa annað móðurmál en íslensku, agaleysi innan skólakerfisins, skorti á skýrum markmiðum, skorti á mælanlegum mælikvörðum og andvaraleysi samfélagsins í menntamálum. Það má með engu móti setja ósanngjarna ábyrgð á stöðu mála á starfsfólk eða stjórnendur menntastofnana. Við höfum einfaldlega verk að vinna sem þjóð. En nýtt stjórnsýslustig er ólíklegt til að bæta árangur nemenda framhaldsskóla. Boðaðar hugmyndir snúast fyrst og fremst um stjórnsýslulega tilfærslu og er í raun eins konar tækniatriði sem varðar miðstýringu, en hefur lítið sem ekkert með gæði að ræða.

Mikilvægi samráðs

Gera má ráð fyrir að umræddar tillögur krefjist víðtæks samráðs. Það er jákvætt að leita samtals og virðingarvert að leitað sé leiða til að bæta slæma stöðu menntakerfisins. Við þurfum að standa okkur betur.

En það er áhyggjuefni ef ætlunin er að leggja svo mikla orku í kerfisbreytingu sem gengur gegn hefðbundnum stjórnunarfræðum, sem er í ósamræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar og sem litlar líkur eru á að leiði til bætts árangurs nemenda.

Höfundur er þingmaður Framsóknarflokksins