Mennta­stefna stjórn­valda – ferð án fyrir­heits?

Þegar farið er í stefnumótun er ætlunin að breyta hlutum til hins betra. Hvatinn er að fara frá núverandi ástandi í átt að framtíðarsýn eða óskastöðu sem felur í sér betra ástand en nú. Þetta byggist á því að móta skýra sýn eða markmið um það hvað einkennir nýtt ástand og fá með því alla hlutaðeigandi með í vegferðina til að komast þangað sem ferðinni er heitið.

Vinna við gerð menntastefnu stjórnvalda til ársins 2030 hófst árið 2015 með víðtæku samráði og greiningum. Um 1.800 þátttakendur tóku þátt í 23 fræðslu- og umræðufundum um allt land um mótun menntastefnu fyrir Ísland. Evrópumiðstöð um nám án aðgreiningar og sérþarfir var fengin til að gera úttekt á menntakerfinu á Íslandi og undirrituð var yfirlýsing hlutaðeigandi stofnana og samtaka um samstarf við gerð menntastefnu. Á árunum 2018-2022 átti sér stað mikið samstarf við Efnahags- og framfarastofnunina (OECD) þar sem Mennta- og menningarmálaráðherra átti fundi í París með Ángel Gurría framkvæmdarstjóra og Andreas Schleicher yfirmanni menntamála. Á vef mennta- og barnamálaráðuneytisins má svo finna 955 blaðsíður í 14 skýrslum sem nýttust til greininga fyrir gerð menntastefnunnar.

Það var svo í mars árið 2021 að Alþingi samþykkti þingsályktun um menntastefnu fyrir árin 2021-2030.

Stefnuna má finna á vefnum og er hún flott 17 blaðsíðna plagg með góðum fyrirheitum, fyrirætlunum og fallegum myndum og markmiðið er “að veita framúrskarandi menntun í umhverfi þar sem allir geta lært og allir skipta máli. Skýr stefna um forgangsröðun í þágu menntunar og þekkingarsköpunar eykur lífsgæði og verðmætasköpun.”

Það er ekki mikill texti í stefnunni um innleiðingu hennar, en það má þó finna á bls. 11 þar sem segir: “Menntastefnan er innleidd með þremur aðgerðaáætlunum yfir þrjú tímabil. Hver aðgerðaáætlun er lögð fram við upphaf hvers tímabils, ásamt aðgerðum og árangursmælikvörðum. Áætlunum er hrint í framkvæmd í víðtæku samráðu við stofnanir og samtök sem að málinu koma. Árangursmælikvarðar eru vörður til að tryggja framgang stefnunnar”.

Fyrsta aðgerðaráætlunin var gefin út í september 2021 og núna í júlí 2025 var gefin út önnur aðgerðaráætlunin til innleiðingar á menntastefnunni.

Í umhverfi okkar í dag þar sem breytingar eru miklar og örar er flest háð meiri óvissu en áður. Viðtekin venja við stefnumótun hefur verið að ráðast í viðamiklar greiningar og umræður sem enda með stefnu til allt að 5 ára eða lengur og gjarnan litið á það sem einskonar einskiptisaðgerð. Síðan er ætlunin að fara í það sem kallað hefur verið innleiðingu stefnunnar. Þetta er að breytast mjög hratt, einmitt vegna óvissunnar. Skilin á milli stefnumótunar og innleiðingar eru alltaf að verða óljósari. Haft er á orði, að stefnan sé mótuð á ferðinni. Skýr sýn eða heildarmarkmið til langs tíma verður því sífellt mikilvægari, um leið og viðurkennt er að vegferðin sjálf er háð óvissu og nauðsynlegt er að laga sífellt að aðstæðum til þess að komast á leiðarenda. Þetta krefst athygli og reglulegs endurmats af hálfu stjórnenda og öllu máli skiptir að lögð séu til grundvallar árangursviðmið.

Það er því miður nokkuð oft þannig að undirbúningur, greiningar og stefnumótunin taka bæði til sín mikla fjármuni og tíma. Þegar því er lokið og ætlunin er að fara í innleiðingu fer að bera á þreytu og látið er undir höfuð leggjast að breyta góðum fyrirheitum í skilgreindan árangur. Það fer jafnvel stundum svo, að innleiðingin situr á hakanum alveg þangað til farið er aftur í greiningar og stefnumótun. Það gefur augaleið að slíkt skilar ekki miklum árangri.

Mælanleg markmið eru lykilþættir í að innleiða stefnuna. Þau geta verið með ýmsum hætti hvort sem árangur er metinn tölulega eða hann metinn huglægt, en aðalatriðið er að allir sem taka þátt styðji markmiðin og hægt sé að fylgjast með hvernig gengur að ná þeim og þar með þeirri óskastöðu sem þeir hinir sömu studdu í upphafi vegferðar. Þessi markmið stýra síðan um margt forgangsröðun aðgerða, sem ætíð þurfa að hafa einhverja skírskotun til eins eða fleiri markmiða. Ekki þarf síður að skilgreina væntingar um árangur aðgerða og geta metið hann með tilliti til viðkomandi markmiða. Þessu fylgir auðvitað skýr og einhlít ábyrgð á því að hlutirnir gerist eins og stefnt er að. Allt þetta skiptir höfuð máli vegna þess að það er öllum hvetjandi að sjá árangur af erfiðinu og hvernig sá árangur sýnir sig í betra ástandi en áður.

Þrátt fyrir að það séu komin 10 ár frá því að hafist var handa við undirbúning menntastefnunnar og það tekið skýrt fram bæði í þingsályktuninni frá árinu 2021 og menntastefnunni sjálfri að árangursmælikvarðar skuli lagðir fram með hverri aðgerðaráætlun hafa þeir ekki verið lagðir fram. Engir árangursmælikvarðar hafa verið lagðir fram við innleiðingu á menntastefnu stjórnvalda.

Það er því óljóst hvaða árangri þessi stefnumótun og innleiðing hennar hefur skilað, því það liggur ekki fyrir hvaða árangri öll þessi vinna átti að skila, öðrum en lýst er í þeirri almennu yfirlýsingu sem áður er nefnd og kallað er markmið menntastefnunnar. Við höfum heldur ekki yfirsýn yfir það hvaða árangri aðgerðirnar hafa skilað eða orsakasamhengið á milli aðgerðanna og tiltekinna árangursmarkmiða.

Það liggja mikil tækifæri í að skilgreina viðeigandi mælikvarða og markmið þeim tengdum sem hægt er að fylgjast með og staðfesta að skili sér í betra menntakerfi. Hægt væri að taka þá mælikvarða t.d niður á sveitarfélög, þannig að þau geti sett sér viðeigandi markmið og fylgt þeim eftir, og jafnvel niður á einstaka skóla. Það myndi án efa dýpka til muna umræðuna um menntamálin og gera hana upplýstari.

Rannsóknir sýna að um 70-90% stefnumótunar skilar ekki tilætluðum árangri. Ástæður eru oftast þær, að stefnan er óraunhæf, það skortir ábyrgð á eftirfylgni og mælanleg markmið til þess að fylgja eftir eru ekki fyrir hendi.

Það er ekki hægt að fullyrða að menntastefnan og innleiðing hennar hafi ekki skilað neinum árangri, en það er tvímælalaust hægt að fullyrða að við höfum ekki hugmynd um það hvort, eða hvaða árangri hún hafi skilað þar sem enn hafa engir árangursmælikvarðar verið settir til að mæla það.

Það eru ekki ásættanleg vinnubrögð að verja miklum tíma og fjármunum í greiningar og stefnumótun, en láta undir höfuð leggjast að skilgreina þann árangur sem hún á að skila sem hægt er að fylgjast með og meta. Það er ekki líklegt til árangurs að skilgreina eingöngu óljósar aðgerðir og segja síðan eftir á að hlutirnir hafi bara gengið vel, því velgengni þarf að meta í ljósi upphaflegra fyrirheita. Ég vona að hafist verði handa við það að fara að vilja Alþingis og innleiða þessa stefnu með markmiðum byggðum vel ígrunduðum árangursmælikvörðum, frekar en að blása í lúðra og tala um að stefnumótun vanti og nú skuli ráðist í “víðtækt samráð allra hagaðila”. Það er búið, eftir er að koma henni í framkvæmd og skila árangri.

Höfundur er faðir þriggja barna á leik- og grunnskólaaldri og ráðgjafi hjá Hugsýn.