Ríkisborgarar aðildarríkja Evrópusambandsins og EES/EFTA-ríkjanna, ásamt fjölskyldum þeirra, eiga rétt á að dvelja á hinu Evrópska efnahagssvæðis í meira en þrjá mánuði, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Launþegar og sjálfstætt starfandi einstaklingar þurfa ekki að uppfylla nein efnahagsleg skilyrði fyrir dvöl í gistiríkinu. [1] Efnahagslega óvirkir aðilar (t.d. ellilífeyrisþegar, öryrkjar og námsmenn) þurfa hins vegar að hafa „nægilegt fé fyrir sig og aðstandendur sína til að verða ekki byrði á kerfi félagslegrar aðstoðar í gistiaðildarríkinu á dvalartímabilinu og [hafa] fullnægjandi sjúkratryggingu í gistiaðildarríkinu“. [2] Með þessu er leitast við að koma í veg fyrir að frjálst flæði fólks á hinu Evrópska efnahagssvæði leiði til aukinna fjárútláta í félagslegum kerfum aðildarríkjanna.
Efnahagslega óvirkir aðilar þurfa að skrá lögheimili sitt hjá Þjóðskrá ef þeir dvelja lengur hér á landi en þrjá mánuði, sbr. 1. mgr. 89. gr. útlendingalaga nr. 80/2016. Á undanförnum árum hefur fjöldi þeirra sem sækja um slíka skráningu aukist. Á árinu 2018 sóttu 51 efnahagslega óvirkir aðilar (EES-ríkisborgarar) um skráningu, á árinu 2019 voru þeir orðnir 342 en fram til ársins 2020 næstum tvöfaldaðist fjöldinn og sóttu 674 aðilar um skráningu það ár. Frá þeim tíma hefur fjöldinn haldist nokkuð svipaður og á árinu 2023 sóttu t.a.m. 660 aðilar um skráningu á þessum grundvelli. Námsmenn eru ekki inni í þessum tölum.
Sjúkratrygging sem ábyrgist alla áhættu
Efnahagslega óvirkir aðilar, þurfa sem fyrr segir, að hafa „nægilegt fé“ og „fullnægjandi sjúkratryggingu“, sbr. b. og c. lið 1. mgr. 7. gr. tilskipunar 2004/38. Fyrrgreind ákvæði voru innleidd í íslenskan rétt með c. og d. lið 1. mgr. 84. gr. útlendingalaga en þar segir að aðili þurfi að hafa sjúkratryggingu „sem ábyrgist alla áhættu“ meðan dvöl hans hér á landi varir. Virðist því sem gerðar séu ríkari kröfur í innleiðingarlöggjöfinni en í tilskipuninni sem henni var ætlað að innleiða. Rannsókn höfundar á ákvörðunum Þjóðskrár frá árinu 2023 leiðir hins vegar í ljós að í framkvæmd eru afar litlar kröfur gerðar til þess að skilyrðið um að sjúkratrygging „ábyrgist alla áhættu“ teljist uppfyllt. [3]
Einungis í 13% tilvika höfðu umsækjendur aflað sér sérstakrar sjúkratryggingar frá tryggingafélagi í heimalandi sínu áður. Í öllum þeim tilvikum taldi Þjóðskrá trygginguna uppfylla kröfur.
Sjúkratryggingar sem ekki ábyrgjast alla áhættu
Ákvarðanir Þjóðskrár frá árinu 2023, sem varða skráningu efnahagslega óvirkra aðila [4] bera með sér að evrópska sjúkratryggingakortið (ES-kortið) [5] er talið fullnægjandi sjúkratrygging og uppfylla skilyrðið um að ábyrgjast alla áhættu meðan dvöl hér á landi stendur. Þannig höfðu umsækjendur í meirihluta þeirra ákvarðana sem lagðar voru til grundvallar í rannsókninni ekki neina aðra sjúkratryggingu. Þessi niðurstaða er athyglisverð, þar sem evrópska sjúkratryggingarkortið er einungis ætlað til notkunar fyrir EES-borgara á ferðalögum en ekki þegar þeir flytja lögheimili sitt til annarra landa innan Evrópska efnahagssvæðisins. Enn fremur er einungis unnt að nota kortið á Íslandi ef viðkomandi er tryggður í öðru EES-ríki. Ólíklegt verður að telja að efnahagslega óvirkir einstaklingar, sem sækja um skráningu dvalar, muni í öllum tilvikum halda sjúkratryggingu í heimalandi sínu eftir að hafa flutt lögheimili sitt til Íslands. Evrópsku sjúkratryggingarkortin sem gefin eru út í fyrra heimalandi þeirra gætu þannig orðið ógild. [6]
Þá höfðu umsækjendur í næstum 1/4 tilvika keypt sjúkratryggingar frá íslenskum tryggingafélögum. Samkvæmt skilmálum trygginganna er þess krafist að tryggingin veiti vernd sambærilega við íslensku almannatryggingakerfið eins og það er skilgreint í lögum nr. 100/2007 um almannatryggingar. Við nánari skoðun á skilmálunum kemur hins vegar í ljós að ýmsir þættir eru undanskildir, svo sem kostnaður vegna þungunar og fæðingar, og sjúkdómar sem stafa af áfengisneyslu, fíkn eða vímuefnanotkun. Þrátt fyrir þetta telur Þjóðskrá sjúkratryggingarnar uppfylla skilyrðið um að „ábyrgjast alla áhættu“. Einungis í 13% tilvika höfðu umsækjendur aflað sér sérstakrar sjúkratryggingar frá tryggingafélagi í heimalandi sínu áður. Í öllum þeim tilvikum taldi Þjóðskrá trygginguna uppfylla kröfur.
Hver ber á endanum kostnaðinn?
Samkvæmt ofangreindu gerir Þjóðskrá ekki miklar kröfur til þess að sjúkratrygging teljist uppfylla þær kröfur c. og d. liðar 1. mgr. 84. gr. útlendingalaga, að ábyrgjast „alla áhættu meðan dvöl hans hér á landi varir“. Þessi nálgun samræmist vissulega einu af grundvallarmarkmiði EES-samningsins, þ.e. að auðvelda frjálsa för einstaklinga á hinu Evrópska efnahagssvæði. Hins vegar vaknar sú spurning hver ber á endanum kostnaðinn ef í ljós kemur að efnahagslega óvirkur aðili er ekki með fullnægjandi sjúkratryggingu hér á landi.
Evrópudómstóllinn hefur staðfest að aðildarríkjum ESB sé heimilt að krefja efnahagslega óvirka einstaklinga um greiðslu sjúkrakostnaðar. [7] Það sama á við um EES-EFTA-ríkin, þ.m.t. Ísland. Hins vegar er óljóst hvort að íslenska ríkið framfylgi þessu eða beri sjálft kostnaðinn þegar á reynir.
Með þessu veitir íslenska ríkið efnahagslega óvirkum EES-borgurum og fjölskyldum þeirra mun ríkari réttindi en því er skylt á grundvelli EES-réttar.
Þessu til viðbótar veitir íslenska ríkið ofangreindum hópi rétt á sjúkratryggingu í íslenska heilbrigðiskerfinu hafi þeir haft lögheimili hér á landi í að minnsta kosti sex mánuði. [8] Þessi réttindi eiga raunar við um alla einstaklinga, óháð þjóðerni og efnahagslegri stöðu. Eru því íslenskir ríkisborgarar og ríkisborgarar aðildarríkja bæði innan og utan hins Evrópska efnahagssvæðisins í sömu stöðu að þessu leyti. Með þessu veitir íslenska ríkið efnahagslega óvirkum EES-borgurum og fjölskyldum þeirra mun ríkari réttindi en því er skylt á grundvelli EES-réttar. Á grundvelli EES-samningsins eiga þeir raunar ekki slíkan rétt fyrr en þeir hafa fengið rétt til ótímabundinnar dvalar sem er ekki fyrr en eftir fimm ára samfleytta og löglega dvöl í gistiríkinu. [9]
Samantekt
EES/EFTA-ríkjunum er heimilt á grundvelli b. og c. liðar 1. mgr. 7. gr. tilskipunar 2004/38 að krefjast þess að efnahagslega óvirkir aðilar hafi fullnægjandi sjúkratryggingu fyrir sjálfa sig og fjölskyldumeðlimi sína á meðan dvöl þeirra í ríkinu varir í meira en þrjá mánuði og minna en fimm ár. Í framkvæmd hér á landi hafa verið gerðar litlar kröfur til þeirrar sjúkratryggingar sem efnahagslega óvirkum aðilum er skylt að hafa. Höfundur hefur ekki upplýsingar um hvort kostnaður vegna heilbrigðisþjónustu efnahagslegra óvirkra aðila, á fyrstu sex mánuðum dvalar viðkomandi hér á landi, lendir á endanum á viðkomandi sjálfum eða íslenska ríkinu. Aðilar eiga þó enga kröfu til þess að íslenska ríkið greiði fyrir slíkan kostnað.
Með hliðsjón af auknum fjölda efnahagslega óvirkra EES-borgara sem hafa flutt til Íslands á undanförnum árum kann að vera ástæða til að leggja mat á kostnað íslenska heilbrigðiskerfisins vegna þessa.
Þessu til viðbótar öðlast allir einstaklingar, þar á meðal efnahagslega óvirkir EES-borgarar, rétt til trygginga í íslenska sjúkratryggingakerfinu, eftir sex mánaða löglega búsetu hér á landi. Þetta þýðir að íslenska ríkið veitir mun víðtækari réttindi í þessum efnum en því er skylt. Má segja að hér sé um að ræða gullhúðun þeirrar löggjafar sem innleiða ákvæði tilskipunar 2004/38(EB). Með hliðsjón af auknum fjölda efnahagslega óvirkra EES-borgara sem hafa flutt til Íslands á undanförnum árum kann að vera ástæða til að leggja mat á kostnað íslenska heilbrigðiskerfisins vegna þessa. [10]
Höfundur er prófessor og stjórnarformaður Alþjóða- og Evrópuréttarstofnunar HR. Greinin birtist fyrst á heimasíðu Tímarits Lögréttu Selecta.
[1] Sbr. a. liður 1. mgr. 7. gr. tilskipunar 2004/38(EB) um rétt borgara Sambandsins og aðstandenda þeirra til frjálsrar farar og dvalar á yfirráðasvæði aðildarríkjanna.
[2] Sbr. b. og c. liður 1. mgr. 7. gr. tilskipunar 2004/38(EB).
[3] Þjóðskrá veitti höfundi leyfi til að skoða ákvarðanir stofnunarinnar í rannsóknarskyni á skrifstofu stofnunarinnar þann 24. febrúar 2024.
[4] Sbr. c. liður 1. mgr. 84. gr. útlendingalaga.
[5] Sjá nánar Evrópska sjúkratryggingakortið | Ísland.is
[6 ]Christian Franklin, Jaan Paju, Margrét Einarsdottir og Georges Baur, A Comparative View of the Comprehensive Sickness Insurance Condition for Residence in Article 7 of Directive 2004/38. Nordic Journal of European Law, 2. útg. 2025.
[7] C-535/19 A ECLI:EU:C:2021:595.
[8] Sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 112/2008 um sjúkratryggingar.
[9] Sbr. 1. mgr. 16. gr. tilskipunar 2004/38(EB).
[10] Sjá ítarlegri umfjöllun um kröfur til sjúkratrygginga í Noregi, Svíþjóð, Íslandi og Liechtenstein í fræðigrein eftir; Christian Franklin, Jaan Paju, Margréti Einarsdóttur og Georges Baur, A Comparative View of the Comprehensive Sickness Insurance Condition for Residence in Article 7 of Directive 2004/38. Nordic Journal of European Law, 2. útg. 2025.
