Byggingarskráin

Gerum okkur í hugarlund samfélagið A. Yfir samfélagið gekk skyndilega gríðarlegur jarðskjálfti sem hafði skelfilegar afleiðingar fyrir íbúana. Margar byggingar, brýr og jarðgöng hrundu eða skemmdust. Jarðskjálftinn var af þeirri stærðargráðu að annað eins hafði ekki sést í heila öld. Eftir skjálftann var svo farið í að endurbyggja og hlúa að þeim sem áttu um sárt að binda.

Jarðskjálftinn og hrunið

Í kjölfarið voru margir eðlilega reiðir og sárir. Sumir vildu fá tjón sitt bætt, aðrir að einhver yrði dreginn til ábyrgðar og enn aðrir vildu sjá breytingar sem gætu komið í veg fyrir annað hrun. En hvernig átti að gera það? Margar breytingar voru gerðar í samfélaginu. Almannavarnir voru bættar og aðferðum við húsbyggingar breytt. Mörgum fannst ekki nóg að gert og höfðu sumir ýmislegt til síns máls. Þá kom upp sú hugmynd innan tiltekins hóps að sett yrði sérstök Byggingarskrá fyrir samfélagið A.

Byggingarskráin átti samkvæmt hugmyndasmiðunum að koma í veg fyrir að hrunið gæti endurtekið sig. Skráin átti að tryggja að brýr, jarðgöng og önnur mannvirki yrðu vandaðri og betur í stakk búin til að ferja umferð og þola áföll. Ákveðið var að setja á fót sérstakt Byggingaráð til að semja Byggingarskrána. Í ráðið valdist til alls konar fólk með alls konar menntun og reynslu. Það var hins vegar lítið sem ekkert um kunnáttufólk á sviði byggingarfræði, arkitektúrs eða verkfræði.

Fljótlega kom í ljós að félög byggingarverkfræðinga, arkitekta og annarra sérfræðinga í mannvirkjagerð, voru almennt mótfallin því sem var í uppsiglingu. Þessir sérfræðingar reyndu að vekja athygli á því að málið væri mun flóknara en talsmenn Byggingarskrárinnar gerðu sér grein fyrir. Fjöldi aðila sem höfðu mikla sérfræðiþekkingu og áralanga reynslu á þessu sviði, mótmæltu því harðlega að umrætt Byggingarráð fengi að kollvarpa gildandi regluverki í kringum húsbyggingar á einu bretti.

Þetta stöðvaði þó ekki framgöngu hópsins, sem svaraði því til að þessir aðilar væru einmitt þeir sem bæru ábyrgð á hruninu. Hefðu þeir nú bara sett betra regluverk í upphafi þá hefði þetta ekki gerst. Þeir væru annaðhvort allt of íhaldssamir eða spilltir og ættu því ekkert að hafa um þessa Byggingarskrá að segja. Sérfræðingarnir bentu hins vegar á það að nýja Byggingarskráin fæli í sér gríðarlega atvinnusköpun fyrir þá sjálfa. Í kjölfarið myndi óhjákvæmilega verða aukin eftirspurn eftir þeirra þjónustu við að skýra hin óljósu ákvæði Byggingarskrárinnar og hreinsa upp vandamálin sem henni myndu fylgja. Þeir væru því síst að hugsa um eigin hag þegar þeir lýstu andstöðu sinni við hana.

Byggingarskráin verður til

Byggingarráðið skrifaði byggingarskrá. Sú skrá átti að hafa þau réttaráhrif að öll lagaákvæði sem færu í bága við hana yrðu sjálfkrafa ógild. Lög um mannvirki, skipulagslög, byggingarreglugerðir, o.s.frv. voru að mati Byggingarráðsins talin meginorsök hrunsins og því hlyti að vera gott að losna bara við þessar reglur, sérstaklega ef þær samrýmdust ekki hinni nýju og góðu Byggingarskrá. Byggingarskráin var skrifuð, mestmegnis af leikmönnum, en þó náðist að fá einhverja háskólanema úr verkfræðideild og nýútskrifaða verkfræðinga/arkitekta, til að mæla henni bót. Þessir aðilar fengu gríðarlega athygli í fjölmiðlum og var hampað af Byggingarráðinu og upphafsmönnum Byggingarskrárinnar sem frelsishetjum. Gömlu íhalds-skarfarnir með reynsluna og sérfræðiþekkinguna áttu ekki að skipta sér að þessu. Þeir áttu að sitja heima og skammast sín fyrir hrunið.

Byggingarskráin leit svo dagsins ljós. Í henni voru alls kyns matskennd ákvæði, sem hljómuðu fallega en enginn vissi hvaða raunverulegu réttaráhrif ættu að hafa. Sem dæmi má nefna þessi ákvæði: „Engar byggingar skulu illa byggðar“ og „Jarðgöng skulu aldrei aftur hrynja“. Félag verkfræðinga skilaði inn tugblaðsíðna áliti sem sýndi svart á hvítu að Byggingarskráin myndi einungis leiða til mikillar réttaróvissu um það hvernig ætti að byggja mannvirki. Þá var sérstaklega varað við þeirri hættu sem það kynni að hafa í för með sér að samþykkja Byggingarskrána óbreytta. Jafnframt var leitað álits hjá helsta sérfræðingi landsins á sviði mannvirkjagerðar, en hann varaði eindregið þjóðina við því að lögfesta Byggingarskrána .

Talsmenn Byggingarskrárinnar brugðust ókvæða við þessum álitsgjöfum. Hvernig gat nokkur maður verið andsnúinn ákvæðinu um að jarðgöng skuli aldrei aftur hrynja? Vildu þessir sérfræðingar annað hrun? Hvernig gátu þessir íhaldssömu verkfræðingar ekki skilið að þjóðin vildi sterklega byggð mannvirki? Annarlegar hvatir hlytu að liggja þar að baki álitsgerðum sérfræðinganna. Var auðvaldið ekki bara á bak við þetta?

Kosningar um Byggingarskrána

Í kjölfar umfangsmikillar auglýsingaherferðar og áróðurs, sem talsmenn Byggingarskrárinnar stóðu fyrir og fjölmiðlar tóku þátt í að bera út, var farið í kosningar um það hvort lögfesta ætti Byggingarskrána. Minnihluti almennings mætti á kjörstað. Ástæður þessa kunna að hafa verið tvíþættar:

Í fyrsta lagi hafði almenningur eðlilega lítinn sem engan skilning, hvorki á Byggingarskránni sjálfri, né því gríðarlega flókna laga- og reglugerðarkerfi sem hún átti að kollvarpa. Í öðru lagi lá fyrir að kosningarnar voru ekki bindandi heldur einungis ráðgefandi fyrir þingið í A. Það kom skýrt fram á kjörseðlinum að jafnvel ef meirihlutinn kysi „já“, þá yrði afraksturinn engu að síður að fara í gegnum tvær atkvæðagreiðslur á þinginu. Þar gæti þeim annaðhvort verið hafnað eða þær samþykktar. Þessi aðvörun á kjörseðlinum kom ekki á óvart enda hafði þá sitjandi ríkisstjórn landsins ekkert vald til að sniðganga atkvæðagreiðslu þingsins um afraksturinn. Æðri lög landsins sem fyrir voru í gildi voru skýr um þetta. Það lá því fyrir frá upphafi að engin trygging væri fyrir því að afraksturinn fengi brautargengi á þinginu. Efnið þyrfti þar að standa fyrir sínu. Það besta sem hægt var að bjóða uppá var að frumvarp til Byggingarskrár yrði lagt fyrir þingið til atkvæðagreiðslu.

Í ljósi þessara ástæða m.a. ákváðu flestir að sitja heima. Margir hugsuðu með sér: „Ég veit ekkert um húsbyggingar og svo á þingið hvort eð er eftir að kjósa um þetta.“ En hluti borgaranna í A mætti þó og kaus. Niðurstaðan var sú að naumur meirihluti vildi Byggingarskrána. Margir voru reiðir, enda fasteignirnar þeirra illa farnar eða ónýtar og enginn hafði bætt þeim tjónið. Þetta fólk vildi eðlilega ekki kjósa á móti Byggingarskrá, sem að sögn þeirra sem kynntu hana átti að koma í veg fyrir annað hrun.

Afdrif Byggingarskrárinnar og endurkoma hennar

Svo leið tíminn og sár fólksins fóru að gróa. Byggingar voru reistar á ný og gert var við skemmdir á öðrum. Byggingarskráin gleymdist í huga flestra en af og til heyrðist minnst á hana frá hörðustu stuðningsmönnum. Skyndilega kom upp nýtt vandamál í þjóðfélaginu. Ný og áður óþekkt tegund af veggjatítlum hafði gert vart við sig í sumum byggingum. Veggjatítlur þessar voru mun verri en þær sem fyrir þekktust og enginn vissi hvernig átti að eyða þeim. Talið var að veggjatítlurnar hefðu komist til landsins með flutningaskipi frá Asíu.

Við tóku miklar aðgerðir stjórnvalda til að koma í veg fyrir útbreiðslu þeirra. Sumir lögðu jafnvel til að brenna þyrfti öll hús þar sem þær fundust. Aðgerðirnar fóru illa með margt fólk og fyrirtæki. Sumir misstu vinnuna og aðrir eignir sínar. Í þessu andrúmslofti kviknaði aftur líf í hópnum sem talaði fyrir Byggingarskránni. Hópurinn lýsti því yfir að ef Byggingarskráin hefði nú verið orðin að æðstu lögum samfélagsins, þá hefðu þessar veggjatítlur aldrei náð hér fótfestu. Hvernig hefðu þær átt að geta það, þegar skráin inniheldur ákvæði sem segir: „Öll lög og reglur skulu þannig úr garði gerð að veggjatítlur geti ekki valdið tjóni í byggingum“?

Nú fór hópurinn sem stóð fyrir Byggingarskránni mikinn og auglýsti hana í gríð og erg með fulltingi fjölmiðlanna. Auglýsingar eins og „Allir elska nýju Byggingarskrána“ fóru í loftið. Frægir leikarar og þjóðþekktir einstaklingar voru fengnir til að lesa upp fallega hljóðandi ákvæði Byggingarskrárinnar. Iðulega spurðu leikararnir spurninga eins og: „Vilt þú ekki koma í veg fyrir að jarðgöngin okkar hrynji á ný?“ Aðrir fóru og máluðu í leyfisleysi á veggi í almannaeigu með orðunum: „Hvar er nýja Byggingarskráin?“.Hópurinn fór ört stækkandi enda framsetningin þannig að erfitt var að andmæla henni. Hver vildi sjá jarðgöng og brýr hrynja? Það sem vantaði þó í auglýsingarnar og áróðurinn var umfjöllun um flækjustigið.

Það var nefnilega ekki nóg að lesa Byggingarskrána sjálfa og komast eftir lesturinn að þeirri niðurstöðu að hún hljómaði skynsamlega. Til að skilja afleiðingarnar þurfti lesandinn helst að yfirfara flókin lögskýringargögn (eins konar fylgiskjöl með lögum, sem innihalda ítarlegri skýringar en fram koma í lagatextanum sjálfum). Þá var nauðsynlegt að kynna sér sérstaklega þá almennu lagabálka, sem Byggingarskráin hafði bein áhrif á eða kynni jafnvel að gera dauð og ómerk. Afleiðingin gæti nefnilega orðið sú að einhverir misstu dýrmæt réttindi sín, vegna þess eins að þau stæðust ekki hina nýju Byggingarskrá.

Til viðbótar öllu þessu þurftu menn að leggjast yfir gríðarlegan fjölda dóma og úrskurða frá Hæstarétti samfélagsins A. Dómstóllinn hafði nefnilega verið að túlka lagaumhverfið í kringum mannvirkjagerð í áratugi. Þessi dómafordæmi voru orðin hluti af lagaumhverfinu og skiptu gríðarlegu máli við alla túlkun á lögum og reglugerðum. Þannig voru „þjóðin“ og fjölmiðlarnir eðlilega ekki vel upplýst um tilvist, efni eða innihald þessa flókna kerfis. Kerfis sem Byggingarskránni var ætlað að kollvarpa á einu bretti.

Önnur kosning um Byggingarskrána fer fram á netinu

Talsmenn Byggingarskrárinnar settu svo af stað atkvæðagreiðslu á netinu, þar sem þess var óskað að fólk setti nafn sitt undir og lýsti yfir óbilandi stuðningi við Byggingarskrána. Um 10% þjóðarinnar gerðu það eftir gríðarlega auglýsingaherferð ogþrýsting frá fjölmiðlum og stuðningsmönnum Byggingarskrárinnar. Ítrekað var hamrað á því að „þjóðin vilji Byggingarskrána“, þrátt fyrir að ljóst væri að fæstir gerðu sér grein fyrir fullum afleiðingum þess að samþykkja hana.

Til að bæta gráu ofan á svart höfðu þá þegar verið gerðar ýmsar breytingar á skjalinu, frá því að upphaflega kosningin fór fram. Nú lágu því fyrir nokkur mismunandi plögg, sem engin ráðgefandi kosning hafði farið fram um. Sumir talsmanna Byggingarskrárinnar vildu þó geta bæði haldið og sleppt, þ.e.a.s. byggt á því að „virða ætti atkvæðagreiðsluna“ en á sama tíma yfirfæra atkvæðagreiðsluna yfir á Byggingarskrána í breyttri mynd. Engin samhugur virtist vera meðal hópsins um það, hvaða plagg það nú var, sem „þjóðin“ vildi taka upp.

Ríkisstjórn landsins og meirihluti löggjafarþingsins lýstu því yfir að ekki kæmi til greina að fylgja hinni ráðgefandi (óbindandi) kosningu og taka Byggingarskrána óbreytta upp. Vissulega voru flestir opnir fyrir breytingum á núgildandi regluverki, sem reyndar hafði allt frá stofnun lýðveldisins A, tekið stöðugum breytingum til hins betra. Sumt í Byggingarskránni var gott, annað slæmt, sumt tilgangslaust og enn annað óframkvæmanlegt.

Flestir þingmenn vildu yfirfara Byggingarskrána og taka upp það sem væri gott og nothæft. Vissulega var best að sem flestir gætu farið sáttir frá borði enda um æðri lög samfélagsins að ræða. Þó var nauðsynlegt að fram færu um ákvæðin ítarlegar umræður á löggjafarþinginu í A. Þar sæti jú fólk sem hefur atvinnu af því að kynna sér vel hvert einasta ákvæði, hlusta á ráð sérfræðinga og mynda sér vel ígrundaða skoðun. Eitthvað sem hinn almenni leikmaður gat eðlilega ekki tekið sér tíma í.

Ekki fór þetta vel í talsmenn Byggingarskrárinnar. „Þjóðin“ hafði talað og vildi fá Byggingarskrána óbreytta í æðstu lög, ekki seinna en strax. Þingið ætti engu að ráða heldur „þjóðin“ þrátt fyrir að þingmennirnir væru vissulega kosnir af þjóðinni. Þá var enn óljóst hvaða plagg af nokkrum fæli í sér hinn meinta þjóðarvilja.

Lögfesting Byggingarskrárinnar flókin. Hvað vilja talsmenn hennar í raun?

Það að fá Byggingarskrána samþykkta sem æðri lög var hins vegar ekki eins einfalt og talsmennirnir virtust halda. Fyrir voru nefnilega í gildi skýrar reglur í grundvallarlögum ríkisins, sem mæltu fyrir um það að þingið þyrfti að samþykkja Byggingarskrána í tvígang. Þá þurfti að rjúfa þing og halda sérstakar þingkosningar á milli atkvæðagreiðslna um Byggingarskrána. Þetta hafði einmitt þegar verið reynt sjö árum áður. Í það skipti náðist hins vegar ekki einu sinni meirihluti á þinginu til að fá Byggingarskrána samþykkta í eitt skipti. Hvað þá tvö.

Í dag stendur ekkert í vegi fyrir því að talsmenn Byggingarskrárinnar fái hana lagða fram á þinginu að nýju og láti þar kjósa um hana. Til voru þingmenn sem studdu Byggingarskrána og hefðu getað lagt hana fram upp á nýtt. Það myndi tryggja að hún fengi umfjöllun og færi í atkvæðagreiðslu á þinginu. Hins vegar vita allir að ekki er mögulegt að fá meirihluta þingsins til að samþykkja hana. Afstaða meirihlutans að þessu leyti liggur þegar fyrir.

Vaknaði því spurningin um það, hvað talsmennirnir væru að biðja um? Voru þeir að biðja um það, að farið yrði fram hjá reglunum um að samþykkja þyrfti æðri lög í tveimur atkvæðagreiðslum á þinginu? Voru þeir að fara fram á það að Byggingarskráin yrði sjálfkrafa að æðri lögum ríkisins? Ef svo, hvaða plagg átti að verða fyrir valinu? Enginn virtist vilja svara þessum spurningum beint út.

Ef talsmennirnir voru ekki á eftir þessu, þá var í raun lítill ágreiningur eftir. Réttur þeirra til að leggja Byggingarskrána fram að nýju og láta þingið kjósa um hana, er og verður alltaf skýr. Meira að segja mestu andstæðingar Byggingarskrárinnar hafa aldrei dregið þennan rétt í efa.

Væri ekki eðlilegra að hér þyrfti ekki að berjast um allt eða ekkert? Væri ekki réttara að taka það sem er skynsamlegt og meirihluti fyrir, úr nýju Byggingarskránni og leggja fyrir þingið? Úr gæti orðið betri sáttmáli sem flestir gætu komið sér saman um. Þegar þetta er skrifað hefur Byggingarskráin í A ekki enn tekið gildi.

Höfundur er starfandi hæstaréttarlögmaður.