Öryggi í skipu­lagi – nauð­syn­leg upp­færsla

Á meðan ógnir og ytri hættur hafa gjörbreyst hefur meðhöndlun öryggis í skipulagi byggðar og landnotkunar lítið þróast. Aukið áfallaþol samfélagsins gerir kröfur um að öryggið sé meðhöndlað á öllum sviðum, þar á meðal á fyrstu stigum skipulags og hönnunar, til að minnka áhættu og auka möguleika í viðbrögðum.

Hvað hefur breyst síðan 2013?

Þegar skipulagsreglugerð nr. 90/2013 tók gildi á grundvelli skipulagslaga nr. 123/2010 markaði það tímamót þar sem öryggi var skilgreint sem eitt af meginmarkmiðum skipulags. Nú, tæplega þrettán árum síðar, er tímabært að spyrja: Hvað hefur breyst og hvaða áskoranir bíða? Þrátt fyrir að í Skipulagslögum segi að öryggi skuli haft að leiðarljósi við þróun byggðar og landnotkunar er staðan sú að ofanflóðahætta er eina hættan sem er meðhöndluð á bindandi og kerfisbundinn hátt í skipulagi. Þó má finna einstaka jákvæða þróun, t.d. varðandi aðkomu viðbragðsaðila í deiliskipulagi. Ákvæðið um öryggi í skipulagi hefur því aðeins verið útfært að afar takmörkuðu leyti.

Eðlileg krafa væri að allir áhættuþættir – eins og flutningur og geymsla hættulegra efna, brunahætta, náttúruvá vegna jarðskjálfta, sprungna og eldsumbrota, og tæknilegar hættur – væru meðhöndlaðir eins ofanflóðahætta, þ.e. með tölulegum viðmiðum um ásættanlega áhættu. Áhættur mega ekki eingöngu vera metnar út frá beinu öryggi fólks, þ.e. slysum og dauðsföllum vegna atburðarins sjálfs, heldur út frá öryggi samfélagsins alls; samfélagslegu áfallaþoli.

Hvaða áskoranir bíða?

Núna, árið 2026, hefur þörfin fyrir hönnun öryggis aldrei verið meiri, þar sem heimurinn hefur breyst verulega frá 2013. Þrjú atriði skera sig sérstaklega úr:

Í fyrsta lagi hefur náttúruvá, t.d. eldvirkni og jarðskjálftar, komið mun skýrar fram í dagsljósið. Eldsumbrot á Reykjanesi hafa sýnt okkur að samofnir innviðir, svo sem vatn, hiti, rafmagn og samgöngur, geta rofnað samhliða eða með keðjuverkandi áhrifum. Áhrif þess geta verið víðtækari og varanlegri en einstaka atburðir.

Í öðru lagi hefur öryggispólitísk þróun í Evrópu gjörbreytt forsendum varðandi öryggisvarnir. Innganga Svíþjóðar og Finnlands í NATO, stríðið í Úkraínu og aukin áhætta af skaðlegum árásum á innviði, þar með taldar netárásir og raunlægar árásir á orkukerfi og samgöngumannvirki, þýða að öryggi í skipulagi getur ekki einungis tekið til áhættu vegna náttúruhamfara, hvað þá einungis ofanflóða. Ísland er þó með ákveðna sérstöðu þar sem við eigum ekki landamæri að öðrum ríkjum, en sem NATO-þjóð og eyríki með veigamikla innviði er áhættan af markvissum árásum raunveruleg.

Í þriðja lagi hafa loftslagsbreytingar gjörbreytt forsendum um þá náttúruvá sem skipulag þarf að taka tillit til. Aurskriður, sjávarflóð og breytt veðurfar þýða að endurskilgreina þarf hættusvæði á Íslandi. Þótt loftslagsáhættumat sé oft framkvæmt fyrir byggingar fer það jafnan fram seint á byggingarstigi, gjarnan sem hluti af tilteknum vottunarferlum. Þetta takmarkar möguleika á að bregðast við áhættu með markvissum og viðeigandi breytingum á skipulagi.

Skandinavísk reynsla og íslenskar „heildarvarnir“

Í Skandinavíu er total försvar hugtak sem notað er yfir samtvinnaðar borgaralegar og hernaðarlegar varnir. Þessi heildræna hugsun nær yfir almenna heildræna nálgun á öryggismál, sem er nauðsynleg fyrir þær fjölþátta ógnir sem eru raunveruleiki okkar í dag.

Á Íslandi þarf heildarhugsunin að ná yfir bæði forvarnir og viðbrögð vegna ógna. Ekki er hægt að tryggja nægt öryggi með því að ætla sér eingöngu að bregðast við eftir að áhættan hefur raungerst. Öryggi í skipulagi og hönnun er því lykillinn að íslenskum heildarvörnum.

Þegar litið er til heildarvarna er ekki nægjanlegt að horfa eingöngu til beinna áhrifa á fólk, heldur þarf að huga að áhrifum á t.d. innviði, sem þjóna stærra landsvæði, byggðarlagi eða jafnvel landinu öllu. Öryggi þarf að snúast um heildarhagsmuni. Þannig getur ný vatnsveita eða rafmagnslína verið mikilvægur þáttur í öryggi heils byggðarlags, sem þarf að taka tillit til við greiningu öryggis. Út frá þjóðaröryggi þarf að vera hægt að taka ákvörðun út frá greiningu heildaráhættu viðkomandi framkvæmdar og einnig hvaða áfallaþol hún skapar í því samhengi.

Hvað þarf að gera á Íslandi?

Engin ein stjórnsýslustofnun ber ábyrgð á að tryggja að öryggi sé meðhöndlað með samþættum hætti í skipulagi, heldur er ábyrgðinni dreift milli margra stofnana án þess að nokkur stofnun hafi heildaryfirsýnina yfir öryggi. Húsnæðis-, mannvirkja- og skipulagsstofnun (HMS) fer nú með skipulags-, byggingar- og brunamál. Umhverfis- og orkustofnun fer með margs konar innviði, vatns- og orkuöryggi. Veðurstofa Íslands fer með greiningu á loftslagsáhættu. Vinnueftirlitið hefur umsjón með stórslysavörnum vegna efnaáhættu og sprengiefna. Almannavarnir og ríkislögreglustjóri fara með almannavarnahættu og hryðjuverkaógnir. Engin einn aðili hefur því heildarumsjón og yfirsýn yfir öryggi í skipulagi.

Eins og öllum er ljóst er Ísland háð samgöngum með flugi og siglingum vegna takmarkaðrar framleiðslugetu innanlands á nauðsynjum. Flug til og frá landinu fer að mestu um einn flugvöll og fáar meginhafnir þjóna sjóflutningum. Gagnatengingar eru að mestu um fáa sæstrengi. Ekki þarf að fjölyrða um mikilvægi framleiðslu og dreifingar vatns, hita og orku í helstu þéttbýliskjarna landsins. Við höfum því í grunninn ákveðna samfélagslega veikleika sem þarf að tryggja betur og horfa á út frá áhættum í víðu samhengi.

Til þess að hefja vegferðina í átt að heildrænu öryggi eru hér lögð fram þrjú lykilskref í uppfærslu á meðhöndlun skipulags:

Í fyrsta lagi þarf að skilgreina skýrar kröfur sem taka til heildaröryggis en ekki aðeins náttúruáhættu vegna ofanflóða. Þetta þarf að gera með skýrum viðmiðum um ásættanlega staðaráhættu og samfélagsáhættu (e. individual risk og societal risk) og hvernig horfa þarf til þjóðaröryggis. Slík viðmið þyrftu að ná til þeirrar ólíku áhættu sem getur skapast, auk þess að líta til þess hvað gætu verið mögulegar ógnir í framtíðinni.

Í öðru lagi þarf að skilgreina hlutverk og umboð þeirra umsagnaraðila sem koma þurfa að skipulagi. Líta þarf út fyrir hinn hefðbundna kassa, þar sem í skipulaginu getur þurft að huga að ómissandi innviðum og öðrum þáttum sem tengjast almanna- og heildaröryggi.

Í þriðja lagi þarf að tryggja aðkomu viðeigandi aðila að skipulagi þannig að hægt sé að meta og stýra hættum með viðeigandi hætti á skipulagsstigi. Það gæti þýtt aðkomu áhættusérfræðinga, brunaverkfræðinga, öryggissérfræðinga, jarðfræðinga, landfræðinga o.s.frv. til viðbótar við arkitekta og skipulagsfræðinga, sem venjulega hanna skipulag.

Skrefin þrjú eru öll hluti af því að innleiða áhættumiðað skipulag landnotkunar og framkvæmda og nýta þverfaglega þekkingu til að draga úr áhættu fyrir fólk, eignir og innviði.

Með því að taka þessi skref verður þróun byggðar og innviða hagað á þann hátt að áfallaþol eykst og Ísland verður þá betur í stakk búið til þess að takast á við margvíslegar ógnir, svo sem fjölþátta ógnir.

Að lokum

Þrátt fyrir að öryggi sé eitt af meginmarkmiðum Skipulagslaga nr. 123/2010 og Skipulagsreglugerðar nr. 90/2013 hefur þróunin til aukins öryggis verið afar hæg. Á þeim þrettán árum sem liðin eru síðan reglugerðin tók gildi hefur heimurinn þar að auki breyst í grundvallaratriðum hvað öryggisáhættu varðar. Hönnun öryggis strax á skipulagsstigi hefur því aldrei verið mikilvægari ef við ætlum að byggja upp seiglu samfélagsins gagnvart fjölbreyttum ógnum. Öryggi er ekki tilviljun. Öryggi er ekki bara viðbragð. Farsælast er að skipuleggja út frá öryggi samfélaga strax frá byrjun, strax á skipulagsstigi. Þannig byggjum við betur undir framtíðina og stöndum sterkari gegn ógnum, hvort sem þær eru af náttúrunnar völdum eða mannanna.

Höfundur er framkvæmdastjóri ÖRUGG verkfræðistofu og stundar doktorsnám í samfélagsöryggi og áhættustjórnun við Háskóla Íslands.