Meira lýð­ræði með endur­bótum á fyrir­komu­lagi kosninga

Í kjölfar nýafstaðinna kosninga til sveitarstjórna hefur farið af stað umræða um fyrirkomulag kosninga. Það er að góðu. Þau mál verða seint fullrædd enda að mörgu að hyggja sem efla megi lýðræðið. Um áramótin tóku ný kosningalög gildi. Þau eru til framfara en í þeim er slegið saman öllum lagaákvæðum um kosningar til Alþingis, sveitarstjórna, kjör forseta Íslands og um þjóðaratkvæðagreiðslur. Í ljós hafa komið nokkrir tæknilegir ágallar á lögunum og hefur dómsmálaráðuneytið boðað úrbætur; sjá hér.

Að mati undirritaðs þarf þó að ganga enn lengra í umbótum á kosningaákvæðum. Á þetta var bent í erindi til Alþingis þegar frumvarp til kosningalaganna var þar til umfjöllunar; sjá hér. Sumar þeirra ábendinga ásamt nokkrum til viðbótar skulu nú taldar upp sem innlegg í þessa mikilvægu umræðu.

Utankjörfundaratkvæðagreiðsla

Samkvæmt nýju kosningalögunum hefst utankjörfundaratkvæðagreiðsla viku eftir að framboðsfrestur rennur út. Áður var þetta í öfugri röð. Kjósa mátti þótt ekki væri vitað hvað væri í boði. Enn er það þó svo að kjörseðlarnir liggja ekki frammi á utankjörfundarstöðum; ekki einu sinni sýnishorn þeirra. Enn tíðkast sú forneskja að kjósendur fá auðan blaðsnepil til að skrifa eða stimpla á listabókstaf. Því gerist það einatt að kjósendur fara villur vega. Í nýliðnum sveitarstjórnarkosningum höfðu t.d. 23 kjósendur í Garðabæ ekki áttað sig á því að nokkur framboð höfðu runnið saman í eitt og merktu með listabókstöfum forveranna, nokkuð sem kostaði nýja listann missi eins sætis. Ekki er kunnugt um slíka alauða „kjörseðla“ neins staðar í grannlöndunum.

Hvers vegna má ekki, nú á dögum rafrænnar tækni, prenta kjörseðla út á staðnum? Og hví ekki ganga enn lengra og gera engan mun á utankjörfundaratkvæðagreiðslu (hugtak sem vísar til þess þegar kosið var á fundi í heyranda hljóði!) og atkvæðagreiðslu á kjördegi; að kjördagar séu tvær vikur eða svo og auðvitað með alvöru kjörseðlum. Enn fremur má spyrja hví ekki megi kjósa póstkosningu. Í sumum grannlöndum okkar er allt að helmingur atkvæða greiddur þannig.

Það er brýnt að gera það aðgengilegra að kjósa til að bregðast, a.m.k. þannig, við síminnkandi kjörsókn.

Úthlutunarreglur

Allt frá upphafi hlutfallskosninga hér á landi snemma á síðustu öld, hefur sætum í þing- og sveitarstjórnarkosningum verið úthlutað með reglu sem kennd er við D‘Hondt – þó með einu tímabundnu fráviki. Í upphafi voru þingmenn í óvissu um það hver þessi regla væri og hvernig henni skyldi beitt og er það hin spaugilegasta saga. Reglunni var ruglað saman við reglu stærstu leifa svo að úr varð hrærigrautur. Milliþinganefnd var sett á laggirnar til að útfæra dæmi – sem hún réð svo ekki við. Það var ekki fyrr en ráðherrann eini, Hannes Hafstein, reiknaði rétt sem botn komst í málið.

Regla D‘Hondts er trúlega algengasta hlutfallsreglan en hvergi nærri sú eina. Þær helstu aðrar eru leifareglur að hætti Hares og Droops en ekki síður regla Sainte-Laguës. Engin regla er þó fullkomin. Fyrir því eru óumflýjanlegar rökfræðilegar ástæður. T.d. er regla D‘Hondts með innbyggðri bjögun í þeim skilningi að hún hyglir atkvæðameiri framboðum á kostnað hinna minni. Sama á að nokkru við um reglu Droops. Þær einu sem eru hlutlausar að þessu leyti eru reglur Sainte-Laguës og Hares. Því eru þær víða notaðar, og þó einkum Laguë-reglan, svo sem í Noregi og Svíþjóð og almennt í hinum þýska menningarheimi. Þar um slóðir hafa stjórnlagadómstólar jafnvel úrskurðað reglu D‘Hondts ólýðræðislega.

Hlutleysi reglna stærstu leifa og Laguës leiðir óhjákvæmilega til þess að með þeim er ekki tryggt að flokkur sem fær hreinan meirihluta atkvæða fái meirihluta sæta. Regla D‘Hondts er sú eina sem er þeim kosti búin. Í kosningum til þýska Sambandsþingsins er séð við þessu með því að flokkur með meirihluta atkvæða skuli fyrst fá úthlutað helmingi sæta, og einu betur, áður en regla Laguës er sett í gang. Á þetta hefur þó aldrei reynt. Þá hafa reglur stærstu leifa ýmsa tæknilega ágalla svo sem þann að smábreyting á atkvæðum eins lista, það lítil að hún breytir engu um sætatölu þess lista, getur samt hrist upp í úthlutuninni, þ.e. leitt til færslu sæta milli annarra lista enda þótt atkvæði þeirra hafi í engu breyst.

Fara verður yfir kosti og galla þessara reglna og íhuga aðrar reglur en D‘Hondts-reglu. T.d. gæti verið skynsamlegt að beita reglu Sainte-Laguës við úthlutun kjördæmissæta. Með því yrði auðveldara að ná jöfnuði á landsvísu milli flokka enda þótt regla D‘Hondts væri áfram notuð við landsuppgjörið og þá um leið við sveitarstjórnarkosningar.

Aðferð við útdeilingu jöfnunarsæta

Við talningu í kjölfar Alþingiskosninga eru jöfnunarsæti á flakki milli flokka og kjördæma alla talningarnóttina. Sama gerðist eftir endurtalninguna frægu í Norðvesturkjördæmi sl. haust, þegar örfá atkvæði hreyfðu við tíu þingsætum – og hefðu tvö atkvæði dugað til. Það sem er verra að listi getur tapað sæti á því að fá fleiri atkvæði – og öfugt. (Nú nýverið hefur Pétur Ólafur Aðalgeirsson skrifað meistararitgerð um þetta viðfangsefni.)

Þróaðar hafa verið margar aðferðir til að deila út jöfnunarsætum. Þar togast á gæði og flækjustig. Aðeins er til ein meginaðferð í þessu skyni sem sneiðir hjá umræddum göllum svo og ýmsum öðrum vanköntum. Hún þykir flókin enda þótt stærðfræðilega sé hún afar einföld! Henni er beitt í kosningum í sumum kantónum í Sviss.

Jöfnun atkvæðavægis

Atkvæði vega ekki jafnt í þingkosningum. Annars vegar er ósamræmi milli atkvæðavægis eftir búsetu kjósenda og hins vegar eftir því hvaða flokk þeir velja. Það fyrrnefnda er búið að vera viðloðandi frá upphafi kosninga til Alþingis. Enn er það svo að allt að helmingsmunur er á meðaltali kjósenda að baki hverju þingsæti í Norðvesturkjördæmi og í Suðvesturkjördæmi. Er stætt á þessu lengur? Jöfnun þessa vægis leysir líka úr mörgum öðrum vanda eins og þeim að ná jöfnuði milli flokka.

Aðalmarkmið breytinganna á kosningakerfinu 1984-87 var að ná slíkum jöfnuði að fullu. Það tókst allt þar til í þingkosningunum 2013. Í þeim þrennum þingkosningum sem síðan hafa verið haldnar hefur í hvert sinn eitt þingsæti lent hjá röngum flokki. Það nægði til að tryggja einni ríkistjórnanna á tímabilinu meirihluta á Alþingi. Þessu misvægi þarf einnig að eyða. Það næst með því að skilgreina sem flest sætanna, helst öll þeirra, sem jöfnunarsæti. Auðvitað væri enn einfaldara að gera landið að einu kjördæmi.

Landskjör

Vandræðaganginn með flakkið á jöfnunarsætum má leysa með ýmsum hætti. Þau væru óþörf ef landinu væri ekki skipt upp í kjördæmi. Millileið er að hafa jöfnunarsætin alfarið á landslistum, ótengdum kjördæmum. Á því fyrirkomulagi eru til margvíslegar útfærslur. Þar má aftur sækja í smiðju hjá hinum þýskumælandi þjóðum þar sem kjördæmissæti ásamt sérstökum landssætum er meginreglan. Eftir hrun stjórnkerfa kommúnismans breiddist þetta þýskuskotna kerfi út um nær alla Austur-Evrópu – en líka til Nýja-Sjálands. Það er svo önnur saga að með vaxandi einræðistilburðum í sumum þessara landa hefur kerfinu verið misþyrmt – auðvitað til að tryggja völd þeirra sem fyrir sitja á palli.

Kosningabandalög

Einn af fáum kostum einmenningskjördæma, en þau tíðkast víðast hvar í hinum engilsaxneska heimi, er sá að í raun stendur val kjósenda á milli tveggja stjórnarmeirihluta þar sem vart þrífast fleiri en tveir meginflokkar undir þessu fyrirkomulagi – svo lýðræðislegt sem það nú er. Þar sem kosið er með hlutfallskosningum, eins og hjá okkur, kemst að jafnaði drjúgur fjöldi flokka á þing eða í sveitarstjórnir, þ.a. kjósendur vita sjaldnast hvaða meirihlutasamstarf verður ofan á í kjölfar kosninga.

Úr þessu má að nokkru bæta með því að gera það auðvelt að mynda kosningabandalög, þ.e. að sama fylking geti boðið fram tvo eða fleiri jafngilda lista. Þannig gætu flokkarnir gefið kjósendum til kynna hverjir hygðust starfa saman að kosningum loknum. Sums staðar er meira að segja ýtt undir þetta. Í Grikklandi eru 250 þingmenn kosnir með hlutfallskjöri en síðan fær stærsti flokkurinn, eða bandalagið, 50 þingsæti í kaupbæti. Á Ítalíu var um skamma hríð gengið enn lengra og kveðið á um að stærsta fylkingin fengi meirihluta þingsæta og engar refjar. Það fyrirkomulag var raunar runnið undan rifjum Berlusconis sem ætlaði að tryggja sér og sínum slíkan meirihluta. Hann féll á þessu eigin bragði.

Persónukjör

Allt frá upphafi hlutfallskosninga hér á landi hefur verið heimilt að strika yfir nöfn á listum og umraða þeim. Þetta hefur þó verið næsta máttlaust ákvæði og á tímabilinu 1987-2002 var það vita gagnslaust og var svo áfram í sveitarstjórnarkosningum allt þar til nú. Enn er þetta þó aðeins sýndarákvæði. Skoðanakannanir, svo og þjóðaratkvæðagreiðslan 2012, hafa leitt í ljós að yfirgnæfandi meirihluti kjósenda vill ganga lengra. Stjórnlagaráð gerði róttæka tillögu þar um, en ekkert af því sem frá ráðinu kom hefur náð fram að ganga.

Forsetakjör

Sá galli er á núverandi fyrirkomulagi forsetakjörs að sjaldnast er ljóst hvort meirihluti kjósenda standi að baki kjöri forsetaefnis. Úr þessu er víða bætt með endurtekinni kosningu milli þeirra tveggja efstu úr frumkosningunni. Til er einfaldari, ódýrari og um margt pólitískt betri aðferð: Að gefa kjósendum kost á að velja eftirlætisframbjóðanda sinn og síðan annan (eða jafnvel fleiri) til vara. Þetta lagði Stjórnlagaráð líka til.

Þjóðaratkvæðagreiðslur

Um mörg stórmál – svo sem um stjórnarskrá, jöfnun atkvæðavægis, auðlindagjöld, persónukjör og margt fleira – sýna kannanir og fyrrgreind þjóðaratkvæðagreiðsla sterkan vilja þjóðarinnar, en þingmeirihluti hverju sinni skýtur við því skollaeyrum. Lýðræði okkar felst vissulega í því að við kjósum fulltrúa til að ráða málum. Gallinn er sá að kosningar hverfast sjaldnast um einstök stórmál. Valið stendur milli flokka og almenn viðhorf þeirra en ekki um aðskilin málefni. Aðeins einu sinni hafa þingkosningar snúist um afmarkað stórmál. Það var um stjórnarskárbreytingu vorið 1959.

Hví ekki að leyfa þjóðinni stundum að ráða? Einnig það er að finna í söltuðum tillögum Stjórnlagaráðs.

Um gildi kosninga

Samkvæmt ákvæðum gildandi stjórnarskrár hefur Alþingi síðasta orðið um það hverjir hafa náð kjöri. Á þetta reyndi heldur betur eftir þingkosningarnar sl. haust. Þá varð farsæll endir í kjörbréfanefnd þingsins enda vel að verki staðið undir verkstjórn núverandi forseta Alþingis. Engu að síður þykir mörgum undarlegt að menn dæmi í eigin málum. Einnig þessu vildi Stjórnlagaráð breyta.

Að lokum

Höfundur þessa pistils hefur ásamt nokkrum öðrum áhugamönnum búið til hugbúnað sem gerir kleift að hanna og gæðaprófa ýmsar aðferðir við útdeilingu sæta. Búnaðurinn stendur til boða þegar hafist verður handa við endurbætur á kosningalögum.

Yfirskrift þessarar greinar er að hluta sótt í kjörorð eins helsta stjórnmálaforingja Þjóðverja á seinni hluta síðustu aldar, Willys Brandts: „Mehr Demokratie wagen“ eða „þorum meira lýðræði“.

Höfundur er fyrrv. prófessor í stærðfræði og ráðgjafi Alþingis og landskjörstjórnar í kosningamálum. Var og félagi í Stjórnlagaráði.